Le Conseil constitutionnel a rendu, le 21 juin 2023, la décision n° 2023-851 DC portant sur la loi d’accélération des procédures liées au nouveau nucléaire. Cette instance fut saisie par plus de soixante députés contestant la régularité de l’adoption du texte ainsi que la conformité de diverses dispositions. Les requérants dénonçaient une atteinte à la clarté du débat parlementaire et une méconnaissance systématique des exigences de la Charte de l’environnement. Le problème juridique central repose sur la faculté du législateur à déroger aux procédures ordinaires d’urbanisme pour satisfaire des impératifs de souveraineté énergétique. Le Conseil a jugé les mesures de simplification conformes à la Constitution tout en censurant plusieurs articles constituant des cavaliers législatifs manifestes. Cette analyse examinera la validation de la stratégie de simplification nucléaire avant d’étudier la sanction des irrégularités procédurales commises durant les débats.
I. La validation d’une stratégie de simplification administrative au service de la souveraineté énergétique
A. L’encadrement de la participation du public face aux objectifs de la politique énergétique
Les sages rejettent d’abord le grief relatif au manque de sincérité des débats parlementaires concernant l’absence d’études préalables sur la programmation énergétique. Le Conseil souligne que les assemblées ont disposé d’éléments suffisants pour apprécier la portée des dérogations prévues par le texte en discussion. S’agissant de l’article premier, le juge précise qu’une « disposition législative ne constitue pas une décision publique au sens de l’article 7 de la Charte de l’environnement ». Cette position classique écarte l’obligation d’organiser une participation du public lors de l’élaboration même de la norme par le législateur. La juridiction valide ainsi la modification des objectifs de production nucléaire sans imposer de consultation préalable sur ces choix de politique nationale. Elle refuse de subordonner l’examen de la loi à l’achèvement de consultations environnementales qui n’étaient pas prescrites par des exigences constitutionnelles. Le législateur articule cette accélération administrative avec la protection des milieux naturels en s’appuyant sur des impératifs d’ordre constitutionnel.
B. La conciliation proportionnée entre la protection de l’environnement et les intérêts fondamentaux de la Nation
Le Conseil constitutionnel admet des dérogations notables aux règles d’urbanisme et de protection des espèces protégées pour les futurs réacteurs électronucléaires. Le juge affirme que le législateur a ainsi « mis en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation ». Ces intérêts incluent l’indépendance nationale et le potentiel économique du pays, justifiant une accélération des chantiers sur les sites nucléaires existants. Les mesures spécifiques ne dispensent toutefois pas les projets du respect du régime légal relatif à la sécurité et à la salubrité publiques. La présomption d’intérêt public majeur pour les dérogations aux atteintes aux espèces protégées reste soumise au contrôle effectif du juge administratif. Le Conseil considère que ces modalités ne sont pas manifestement inappropriées au regard des objectifs de réduction des émissions de gaz carbonique. Si la substance du texte est largement validée, la méthode employée pour son adoption subit en revanche les foudres du contrôle juridictionnel.
II. La sanction rigoureuse des dérives procédurales et des atteintes à la séparation des pouvoirs
A. La lutte contre les cavaliers législatifs dépourvus de lien avec le projet de loi initial
Le juge constitutionnel exerce une censure massive sur de nombreux articles introduits par voie d’amendement lors de la première lecture au Parlement. Ces dispositions, relatives à l’hydrogène ou au recrutement d’agents contractuels, sont considérées comme dépourvues de tout lien avec le texte initial. Le Conseil rappelle que tout amendement doit présenter « un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis » sur le bureau de l’assemblée. Cette rigueur conduit à déclarer contraires à la Constitution les articles aggravant les peines pour intrusion dans les installations nucléaires civiles. L’institution protège ainsi l’intégrité de la procédure législative en évitant l’accumulation de mesures hétérogènes sans rapport avec l’objet principal du projet. La sanction de ces cavaliers législatifs assure la cohérence du travail parlementaire et prévient l’adoption de normes sans examen approfondi en commission. Au-delà des vices de procédure législative, le Conseil veille également au respect de l’équilibre des pouvoirs entre le Parlement et l’Exécutif.
B. La protection de l’autonomie gouvernementale contre les injonctions législatives excessives
La décision censure l’article dix-sept au motif qu’il portait une atteinte caractérisée au principe de la séparation des pouvoirs exécutif et législatif. Le législateur avait imposé au Gouvernement l’établissement d’une carte des sites potentiels avant le dépôt d’un futur projet de loi énergétique. Les sages rappellent fermement que le Gouvernement « détermine et conduit la politique de la Nation » conformément aux dispositions de l’article vingt de la Constitution. Subordonner l’initiative législative de l’exécutif à la présentation préalable de documents administratifs méconnaît l’autonomie constitutionnelle dont dispose le pouvoir réglementaire. Si le Parlement peut prévoir des dispositifs d’information pour contrôler l’action publique, il ne saurait entraver la conduite de la politique nationale. Cette censure réaffirme l’équilibre des pouvoirs au sein du régime de la Cinquième République tout en préservant les prérogatives gouvernementales.