La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre en décembre deux mille vingt-cinq, a tranché une question préjudicielle majeure concernant la lutte contre les discriminations. Le litige trouve sa source dans une loi nationale imposant des plans d’aménagement urbain pour réduire la part des logements publics au sein de quartiers spécifiques. Ces zones, qualifiées de sociétés parallèles en transformation, sont identifiées par des critères socio-économiques et une proportion de résidents originaires de pays non occidentaux supérieure à la moitié. Plusieurs locataires de logements familiaux publics ont contesté la résiliation de leurs baux ou l’approbation de ces plans de restructuration devant les juridictions de leur État. L’Østre Landsret (cour d’appel de la région Est, Danemark) a alors sursis à statuer pour interroger la juridiction européenne sur l’interprétation de la directive deux mille quarante-trois. Les requérants soutiennent que l’usage du critère tenant à l’origine non occidentale constitue une discrimination directe ou indirecte fondée sur l’ethnie, prohibée par le droit de l’Union. Ils contestent la validité des mesures d’éviction qui découlent de cette classification législative en faisant valoir une atteinte disproportionnée à leur droit fondamental au respect du domicile. La juridiction de renvoi cherche donc à savoir si une telle réglementation nationale contrevient aux dispositions protectrices de la directive relative à l’égalité de traitement sans distinction de race.
La Cour juge que l’usage d’un critère composite reposant sur la provenance géographique peut caractériser une discrimination directe si elle fonde un traitement défavorable entre résidents. Elle précise que l’objectif d’intégration ne saurait justifier des mesures incohérentes ou portant une atteinte excessive au droit fondamental au logement protégé par la Charte. L’analyse de cette décision impose d’examiner la caractérisation de la discrimination fondée sur l’origine ethnique avant d’évaluer les exigences de proportionnalité pesant sur les politiques d’aménagement.
I. La caractérisation d’une discrimination directe fondée sur l’origine ethnique
A. L’inclusion des critères de provenance géographique dans la notion d’ethnie
La Cour rappelle que la notion d’origine ethnique procède de l’idée selon laquelle les groupes sociétaux sont marqués par une communauté de nationalité, de langue et de culture. Elle souligne qu’une « origine ethnique ne saurait être déterminée sur le fondement d’un seul critère, mais doit, au contraire, reposer sur un faisceau d’éléments » objectifs et subjectifs. Le critère législatif des immigrés originaires de pays non occidentaux et de leurs descendants constitue une combinaison complexe de facteurs tenant à la naissance et à la nationalité. Bien que le pays de naissance ne suffise pas isolément à définir une ethnie, sa prise en compte systématique peut révéler une distinction fondée sur l’appartenance raciale. La juridiction européenne affirme qu’il serait contraire à l’effet utile de la directive d’exclure sa protection lorsque plusieurs groupes ethniques font l’objet d’une même mesure discriminatoire. Elle invite ainsi le juge national à vérifier si une considération liée à l’ethnie a déterminé la décision d’instituer cette différence de traitement entre les zones d’habitation. Cette distinction de traitement doit en outre se traduire par un désavantage réel pour les personnes appartenant au groupe visé par la mesure législative.
B. La reconnaissance d’un traitement défavorable lié au risque de dépossession immobilière
L’existence d’une discrimination directe nécessite la démonstration d’un traitement moins favorable infligé à une personne placée dans une situation comparable à une autre pour des raisons ethniques. Les résidents des zones en transformation subissent une pression spécifique par rapport aux locataires de quartiers vulnérables présentant des difficultés économiques similaires mais une composition ethnique différente. Cette différence de traitement expose l’ensemble des habitants concernés à un risque aggravé de résiliation anticipée de leur bail et, par conséquent, à la perte de leur logement familial. La Cour insiste sur le fait que « la perte d’un logement constitue une atteinte des plus graves au droit au respect du domicile » garanti par la Charte des droits fondamentaux. Le caractère offensant ou stigmatisant de la dénomination des quartiers doit également être pris en compte pour apprécier la réalité du préjudice subi par les citoyens. Si la juridiction nationale constate que la réglementation repose sur des stéréotypes liés à l’origine, elle devra alors conclure à l’existence d’une discrimination directe prohibée. Dans l’hypothèse où une telle qualification serait écartée, il convient d’analyser la mesure sous l’angle de la discrimination indirecte et de sa possible justification.
II. L’examen de la proportionnalité des mesures de transformation urbaine
A. La recherche d’une cohérence systémique dans les objectifs de cohésion sociale
Une discrimination indirecte se produit lorsqu’un critère apparemment neutre entraîne un désavantage particulier pour des personnes d’une origine donnée par rapport à d’autres citoyens placés en situation comparable. Une telle mesure ne peut être admise que si elle est objectivement justifiée par un objectif légitime et si les moyens employés sont à la fois appropriés et nécessaires. Le gouvernement de l’État membre invoque la cohésion sociale et l’intégration des ressortissants de pays tiers pour légitimer sa politique de restructuration de l’offre de logements publics. Toutefois, une législation n’est propre à garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elle est mise en œuvre de manière cohérente et systématique par les autorités. La Cour relève une possible incohérence puisque l’obligation de transformation ne s’applique qu’en fonction du pourcentage d’immigrés, excluant des zones aux problèmes socio-économiques pourtant analogues. Le juge national doit donc déterminer si la distinction opérée répond véritablement au souci d’intégration ou si elle repose sur des critères étrangers à cet objectif. Cette exigence de cohérence doit s’accompagner d’un contrôle strict du respect des droits fondamentaux garantis par l’ordre juridique de l’Union.
B. La primauté du droit au domicile face aux politiques d’intégration nationale
Le principe de proportionnalité impose que les inconvénients causés par la réglementation ne soient pas démesurés par rapport aux objectifs de cohésion économique et sociale poursuivis par l’État. La Cour souligne que la possibilité de justifier une limitation aux droits fondamentaux doit être appréciée en mesurant la gravité de l’ingérence par rapport à l’importance de l’intérêt général. La perte du domicile familial représente une mesure d’une extrême sévérité qui exige une pondération équilibrée avec les impératifs de la politique de logement et d’urbanisme. Les autorités nationales disposent d’une large marge d’appréciation mais elles restent tenues de respecter l’interdiction de toute discrimination fondée sur la race ou les origines ethniques. Le relogement effectif et adapté des locataires évincés constitue un élément crucial pour atténuer la gravité de l’atteinte portée à leur vie privée et familiale. Il appartient finalement au tribunal indépendant de vérifier si d’autres moyens moins attentatoires aux libertés garanties auraient permis d’atteindre l’objectif d’intégration avec une efficacité équivalente.