La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a rendu le 30 janvier 2018 une décision fondamentale concernant l’interprétation de la directive relative aux services. Cet arrêt précise les contours matériels et territoriaux de la liberté d’établissement tout en examinant l’articulation entre les régimes d’autorisation et les exigences d’urbanisme.
Dans la première affaire jointe, une entité privée chargée de construire un réseau de fibres optiques s’opposait au paiement de droits perçus par une autorité locale néerlandaise. Ces frais étaient réclamés pour le traitement de demandes d’autorisation relatives au lieu et au moment de l’exécution de travaux de creusement sur le domaine public.
La seconde affaire concernait le propriétaire de surfaces commerciales souhaitant louer un local à une entreprise de vente de chaussures et de vêtements en libre-service. Un plan communal d’occupation des sols interdisait cette activité hors du centre-ville, réservant la zone périphérique concernée au seul commerce de détail de biens volumineux.
Saisies de ces litiges, le Hoge Raad der Nederlanden et le Raad van State ont interrogé la Cour de justice sur l’applicabilité de la directive à ces réglementations. Les requérants invoquaient une entrave injustifiée à leur liberté d’établissement tandis que les autorités défenderesses soutenaient que ces mesures relevaient du seul aménagement du territoire.
Le juge européen devait déterminer si le commerce de détail constitue un service et si les dispositions de la directive s’appliquent aux situations purement internes. Il lui appartenait également de qualifier les restrictions géographiques d’implantation commerciale au regard des notions de régimes d’autorisation ou d’exigences soumises à évaluation.
La Cour de justice dit pour droit que « l’activité de commerce de détail de produits constitue un “service” » et que la directive s’applique aux situations purement internes. Elle considère que les règles d’urbanisme constituent des exigences justifiables par des raisons impérieuses d’intérêt général, sous réserve du respect des conditions de proportionnalité.
L’analyse de cette décision conduit à examiner l’affirmation d’un champ d’application étendu de la directive services (I), avant d’étudier l’encadrement des réglementations locales d’urbanisme (II).
**I. L’affirmation d’un champ d’application matériel et territorial étendu de la directive services**
Le juge de l’Union européenne adopte une interprétation extensive des critères de la directive afin de garantir l’effet utile du marché intérieur des services.
**A. La qualification du commerce de détail comme activité de service relevant de la directive**
La Cour écarte d’abord les doutes sur la nature de la vente de marchandises en précisant que cette activité économique constitue bien une prestation de services. Elle souligne que les services couverts concernent une grande variété d’activités en constante évolution, incluant expressément la distribution selon les termes du considérant trente-trois.
Le juge précise que « l’activité de commerce de détail de produits constitue un “service” aux fins de l’application de cette directive » malgré l’existence d’échanges physiques. Cette solution assure une sécurité juridique indispensable aux opérateurs économiques en évitant des distinctions complexes entre la libre circulation des marchandises et la prestation de services.
Cette approche unificatrice permet de soumettre les conditions d’implantation commerciale aux rigueurs de la directive services sans dépendre d’une analyse préalable de la primauté des libertés. Le juge favorise ainsi une harmonisation ciblée qui renforce la protection des prestataires contre les entraves administratives disproportionnées au sein de l’Union européenne.
**B. L’applicabilité des dispositions relatives à l’établissement aux situations purement internes**
La décision innove également en confirmant que les dispositions relatives à la liberté d’établissement s’appliquent à des situations dont tous les éléments se cantonnent nationalement. La Cour observe que le libellé des articles concernés n’énonce aucune condition relative à l’existence d’un élément d’extranéité pour les régimes d’autorisation ou les exigences.
Elle affirme que « les dispositions du chapitre iii de la directive 2006/123 […] s’appliquent également à une situation dont tous les éléments pertinents se cantonnent à l’intérieur ». Cette position se distingue des règles du traité qui exigent généralement un caractère transfrontalier pour que les libertés fondamentales puissent être utilement invoquées.
La pleine réalisation du marché intérieur requiert la suppression des obstacles rencontrés par les prestataires pour s’établir dans leur propre État membre ou dans un autre. Cette intégration juridique poussée oblige désormais les autorités locales à justifier leurs réglementations même en l’absence de tout concurrent étranger ou de flux transfrontaliers.
**II. L’encadrement des réglementations locales d’urbanisme par le prisme des libertés économiques**
L’inclusion des plans d’occupation des sols dans le champ de la directive impose un contrôle strict des restrictions géographiques imposées aux activités commerciales de détail.
**A. L’identification d’une exigence territoriale justifiée par la protection de l’environnement urbain**
Le juge européen opère une distinction cruciale entre les régimes d’autorisation formels et les simples exigences fixées par des règles d’application générale du plan d’urbanisme. Il considère que l’interdiction de certaines activités dans des zones déterminées ne procède pas d’un acte administratif individuel mais de l’approbation de normes territoriales abstraites.
La Cour juge que ces règles constituent des exigences au sens de l’article quatre puisqu’elles affectent spécifiquement l’accès à une activité de service ou son exercice. Elle reconnaît toutefois qu’un « objectif de protection de l’environnement urbain est susceptible de constituer une raison impérieuse d’intérêt général » justifiant une limite territoriale.
Cette reconnaissance permet aux autorités locales de maintenir la viabilité des centres-villes et d’éviter l’inoccupation de locaux urbains sans méconnaître les principes du droit de l’Union. La protection du cadre de vie urbain devient ainsi un motif légitime de restriction à la liberté d’établissement pourvu que la mesure soit nécessaire.
**B. Le contrôle de la proportionnalité des limites territoriales imposées aux prestataires**
La validité des restrictions d’implantation commerciale demeure subordonnée au respect des conditions de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité prévues par l’article quinze de la directive. Les États membres doivent adapter leurs dispositions réglementaires afin de les rendre compatibles avec ces exigences impératives dont le juge vérifie l’application concrète.
Le juge rappelle que les mesures ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de protection de l’environnement urbain poursuivi. Il appartient alors à la juridiction nationale de vérifier si d’autres moyens moins contraignants permettraient d’assurer la viabilité du commerce de centre-ville sans interdire la périphérie.
Cet encadrement juridique strict limite le pouvoir discrétionnaire des communes dans la gestion de leur territoire en soumettant leurs choix urbanistiques à un impératif de rationalité économique. La décision assure ainsi un équilibre délicat entre les prérogatives des pouvoirs publics locaux et le droit des entreprises de choisir librement leur établissement.