Le Conseil d’État a rendu, le 22 décembre 2025, une décision relative au droit de substitution d’un contribuable pour exercer une action appartenant à sa commune. Un administré sollicitait l’autorisation d’agir contre des faits supposés de prise illégale d’intérêts et de détournement de fonds publics au nom de la collectivité. Par un jugement du 22 avril 2025, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande en raison de l’absence manifeste de chances de succès de l’action. Le requérant a donc formé un recours devant la haute juridiction afin d’obtenir l’annulation de ce refus administratif et l’autorisation de se constituer partie civile. Le litige porte sur l’interprétation des conditions de fond permettant à un particulier de suppléer l’inaction de l’organe délibérant pour la défense des intérêts communaux. Le Conseil d’Etat confirme que le défaut d’éléments sérieux établissant la réalité des infractions alléguées fait obstacle à la délivrance de l’autorisation de plaider. L’examen des conditions cumulatives posées par le code général des collectivités territoriales précède nécessairement l’analyse concrète de la probabilité de réussite des poursuites envisagées.
**I. L’encadrement strict du droit de substitution du contribuable communal**
*A. Les critères cumulatifs de l’autorisation d’agir* L’article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales dispose que tout contribuable inscrit au rôle peut exercer les actions qu’il croit appartenir à la commune. Cette faculté est toutefois subordonnée au refus préalable de la collectivité et nécessite une autorisation du tribunal administratif statuant alors comme une autorité administrative. La juridiction doit vérifier que « l’action envisagée présente un intérêt matériel suffisant pour la commune et qu’elle a une chance de succès » selon les pièces produites. Ces deux exigences cumulatives limitent les risques de procédures purement vexatoires intentées par des citoyens contre leurs élus locaux sans aucun fondement juridique ou matériel réel.
*B. Le contrôle de pleine juridiction du juge administratif* Le Conseil d’Etat précise qu’il lui appartient, en tant que juge de pleine juridiction, d’apprécier souverainement les éléments de fait et de droit soumis par les parties. Néanmoins, l’autorité administrative ne doit pas se substituer au juge de l’action pour trancher définitivement le bien-fondé des poursuites pénales ou des actions civiles envisagées. Elle se borne à réaliser un examen de la pertinence des moyens soulevés afin de préserver l’intérêt patrimonial et la probité au sein de la commune concernée. Cette position d’équilibre garantit que le droit de substitution demeure une mesure d’exception justifiée par une chance sérieuse de restaurer les droits de la collectivité.
**II. Une appréciation rigoureuse des probabilités de succès de l’action pénale**
*A. L’insuffisance des éléments probatoires relatifs aux infractions dénoncées* Le requérant soutenait qu’une convention d’occupation précaire conclue avec un conseiller municipal constituait une prise illégale d’intérêts lourdement sanctionnée par les dispositions du code pénal. Les juges relèvent cependant que l’enquête de police avait déjà conclu à l’absence d’abus de fonction et qu’aucun élément nouveau n’était apporté au dossier. De même, les soupçons de détournement de fonds publics liés aux honoraires d’un cabinet d’avocats ne reposaient sur aucune démonstration précise de prestations effectuées au bénéfice personnel. Le Conseil d’Etat retient ainsi qu’il ne résulte pas de l’instruction que les actions projetées par le contribuable présenteraient une probabilité raisonnable de succès judiciaire.
*B. La protection de la collectivité contre les procédures téméraires* Cette solution rappelle que la protection de l’ordre public financier local impose un filtrage rigoureux des initiatives individuelles se substituant à la volonté de l’organe délibérant. Le rejet de la requête protège efficacement la municipalité contre des accusations pénales fragiles susceptibles de perturber gravement la gestion quotidienne et sereine des affaires de la cité. Enfin, la mise à la charge du demandeur d’une somme de trois mille euros marque la volonté de réguler fermement les recours manifestement infondés devant la justice. Le droit de substitution ne saurait devenir un instrument de contestation politique systématique au détriment de la stabilité institutionnelle et des finances de la personne publique.