La Cour administrative d’appel de Toulouse a rendu le 27 novembre 2025 un arrêt précisant le régime de l’acte confirmatif en matière d’urbanisme. Une société pétitionnaire a sollicité un permis de construire pour la réalisation d’un ensemble de cinquante-neuf logements après deux refus antérieurs. Le maire a opposé un nouveau refus le 26 juillet 2023, acte que le Tribunal administratif de Nîmes a annulé le 14 janvier 2025. La commune a interjeté appel de ce jugement en invoquant l’irrecevabilité de la demande de première instance pour tardiveté. Elle soutient que le dernier refus constitue une décision purement confirmative de précédentes décisions de rejet devenues définitives. La question posée au juge d’appel est de savoir si l’identité de projet entre deux demandes successives prive le pétitionnaire de son droit au recours. La Cour administrative d’appel de Toulouse annule le jugement attaqué en retenant le caractère confirmatif de l’arrêté contesté. L’analyse de cette décision suppose d’étudier la caractérisation du refus comme acte confirmatif avant d’envisager l’irrecevabilité tirée du caractère définitif de la décision initiale.
**I. La caractérisation du refus de permis de construire comme acte confirmatif**
**A. L’identité substantielle de l’objet et du sens des décisions successives**
La juridiction administrative définit l’acte confirmatif par la réunion d’un sens et d’un objet identiques à une décision administrative préalable. La Cour administrative d’appel de Toulouse rappelle que « une nouvelle décision dont le sens et l’objet sont les mêmes que ceux d’une précédente décision revêt un caractère confirmatif ». En l’espèce, les juges d’appel constatent que le projet immobilier litigieux n’avait « pas évolué dans sa nature et ses caractéristiques essentielles » par rapport à la demande initiale.
L’identité des constructions projetées, du nombre de bâtiments et des surfaces de plancher établit une correspondance parfaite entre les deux dossiers déposés. Cette similarité objective conduit logiquement les juges à assimiler le second refus à une simple répétition de la position exprimée précédemment par l’administration. Le juge s’appuie ici sur une appréciation matérielle des pièces du dossier pour écarter toute nouveauté réelle dans la demande de permis de construire.
**B. L’absence de changement dans les circonstances de droit ou de fait**
Le caractère confirmatif d’un acte est subordonné à la stabilité de l’environnement juridique et matériel entre la décision initiale et la décision nouvelle. Les magistrats précisent qu’un tel caractère n’est retenu que « dès lors que ne s’est produit entre temps aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait ». L’arrêt souligne l’absence de toute évolution notable des règles d’urbanisme applicables ou de l’état des lieux durant la période séparant les deux arrêtés.
La société pétitionnaire ne produit d’ailleurs aucun argument sérieux de nature à démontrer une modification des droits ou des prétentions en litige. Le juge administratif s’attache ainsi à vérifier que l’administration n’a pas procédé à un nouvel examen de la demande justifié par des éléments inédits. La constatation de l’identité des circonstances conduit le juge à examiner les effets juridiques de cette qualification sur la recevabilité de l’action contentieuse.
**II. L’opposabilité de l’irrecevabilité tirée du caractère définitif de la décision initiale**
**A. La tardiveté irrémédiable du recours contre la décision confirmative**
La qualification d’acte confirmatif emporte des conséquences majeures sur la recevabilité du recours contentieux déposé par le destinataire de la décision. La Cour énonce que « les conclusions tendant à l’annulation d’une décision confirmative sont irrecevables lorsque la décision initiale est devenue définitive ». Le délai de recours de deux mois prévu par l’article R. 421-1 du code de justice administrative court à compter de la première notification régulière.
Le dépôt d’une nouvelle demande identique ne saurait donc interrompre ou rouvrir ce délai pour contester un refus fondé sur les mêmes motifs. La sécurité juridique impose que l’expiration des voies de recours contre l’acte initial rende la décision administrative inattaquable, même en cas de réitération. Les magistrats réaffirment par cette solution la nécessité pour les justiciables de respecter les délais de forclusion sous peine de perdre définitivement leur droit d’agir.
**B. L’infirmation de la solution de première instance par le juge d’appel**
Le Tribunal administratif de Nîmes avait initialement écarté la fin de non-recevoir en raison d’une appréciation erronée du caractère définitif du premier refus. La Cour administrative d’appel de Toulouse relève pourtant que la première décision a été « régulièrement notifiée le 18 juillet 2022 avec la mention des délais et voies de recours ». La commune a pu justifier de cette régularité pour la première fois devant la cour, emportant ainsi l’irrecevabilité rétroactive de la demande initiale.
L’arrêt conclut que la demande présentée en première instance était tardive et que le tribunal aurait dû rejeter les conclusions pour ce motif. Par cette décision, le juge d’appel censure le droit de la défense qui tenterait de contourner les délais de forclusion par la réitération de demandes identiques. L’infirmation du jugement attaqué rétablit la force exécutoire de la décision municipale tout en rappelant les règles strictes de la procédure contentieuse administrative.