Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2023-1071 QPC du 24 novembre 2023, s’est prononcé sur la conformité d’une mesure législative de validation rétroactive. Cette question de constitutionnalité visait le paragraphe II de l’article 233 de la loi du 22 août 2021 relatif aux décisions de préemption urbaine. Le litige initial opposait des requérants à une commune suite à l’exercice d’un droit de préemption sur des terrains situés dans un périmètre sensible. Une erreur de recodification intervenue en 2015 avait effectivement supprimé la base permettant aux départements et communes d’agir dans ces zones spécifiques.
Le Conseil d’État a transmis cette question prioritaire de constitutionnalité par une décision n° 464315 du 25 septembre 2023 au juge constitutionnel. Les requérants soutenaient que le législateur portait une atteinte excessive à la séparation des pouvoirs en neutralisant les effets d’une abrogation législative certaine.
La question posée était de savoir si une validation rétroactive d’actes administratifs illégaux peut être justifiée sans un intérêt général de nature impérieuse. Le Conseil constitutionnel déclare la disposition contraire à la Constitution car aucun motif suffisant ne permet de valider rétroactivement de telles décisions de préemption. L’étude portera d’abord sur les principes régissant les validations législatives avant d’analyser l’appréciation concrète des risques financiers et environnementaux par le juge constitutionnel.
**I. L’encadrement strict des lois de validation au regard des droits fondamentaux**
**A. La protection constitutionnelle de la séparation des pouvoirs et des droits des justiciables**
Le Conseil constitutionnel fonde sa décision sur l’article 16 de la Déclaration de 1789 protégeant la séparation des pouvoirs et la garantie des droits fondamentaux. Celui-ci dispose que « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Le juge rappelle que le législateur peut valider un acte administratif à condition de respecter les décisions de justice passées en force de chose jugée. Toutefois, une telle mesure rétroactive exige la démonstration d’un motif impérieux d’intérêt général pour être conforme aux exigences de notre Constitution.
**B. La délimitation du périmètre temporel et matériel de la validation législative**
La validation contestée concernait les décisions de préemption prises entre le 1er janvier 2016 et la date d’entrée en vigueur de la loi climat et résilience. L’ordonnance du 23 septembre 2015 avait malencontreusement abrogé l’article L. 142-12 du code de l’urbanisme, privant ainsi ces actes de tout fondement juridique certain. Le législateur souhaitait neutraliser le moyen tiré de cette abrogation involontaire pour éviter l’annulation systématique des préemptions devant les différentes juridictions administratives. Cette tentative de régularisation portait sur des décisions administratives illégales dont le maintien était compromis par une jurisprudence constante du Conseil d’État. Le juge constitutionnel a néanmoins considéré que ces finalités ne présentaient pas le caractère de nécessité requis pour écarter l’application de la Constitution.
**II. L’insuffisance manifeste des motifs d’intérêt général invoqués par le législateur**
**A. L’absence de démonstration d’un risque financier ou foncier majeur pour la collectivité**
Le Conseil constitutionnel rejette les arguments du gouvernement relatifs aux conséquences financières pour justifier l’impérieuse nécessité de cette mesure de validation législative. Il souligne que le « faible nombre de décisions de préemption » encore susceptibles de recours ne permet pas d’établir un risque de contentieux massif. L’impact budgétaire pour les personnes publiques demeure incertain puisque les requérants doivent prouver l’existence d’un préjudice direct et certain pour être indemnisés. La simple possibilité d’une mise en cause de la responsabilité de l’État ne constitue pas, en soi, un motif d’intérêt général suffisamment impérieux.
**B. Le rôle prépondérant du juge administratif dans la préservation des intérêts environnementaux**
Le juge constitutionnel observe que le juge administratif peut déjà moduler les conséquences d’une annulation en fonction de l’intérêt général s’attachant aux sites. Celui-ci doit vérifier que le « rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive » à la protection des espaces naturels remarquables. Cette protection juridictionnelle rendait l’intervention rétroactive du législateur inutile pour sauvegarder les enjeux environnementaux mis en avant lors des travaux préparatoires. Dès lors, l’atteinte au droit des justiciables d’obtenir l’annulation de décisions illégales est jugée disproportionnée et entraîne la censure de l’article contesté.