Le Conseil constitutionnel a été saisi, par un renvoi du Conseil d’État, d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur des dispositions du code de l’environnement. Le litige concernait le 5° du II de l’article L. 211-3 relatif à la délimitation de zones de protection des aires d’alimentation des captages d’eau potable. Une fédération requérante contestait l’absence de modalités de participation du public lors de la création de ces zones et des programmes d’actions y afférents. Elle invoquait également une atteinte au droit de propriété et à l’égalité devant les charges publiques en raison de l’absence d’indemnisation pour les exploitants. La question posée au juge constitutionnel consistait à savoir si le législateur avait méconnu l’article 7 de la Charte de l’environnement en omettant ces garanties. Le Conseil déclare la disposition contraire à la Constitution pour incompétence négative, tout en reportant les effets de l’abrogation au 1er janvier 2013. Cette décision permet d’analyser d’abord la reconnaissance d’une méconnaissance du principe de participation, avant d’aborder la modulation nécessaire des effets de la censure constitutionnelle.
I. La reconnaissance d’une méconnaissance du principe de participation
A. La nature environnementale des décisions de délimitation de zones
Le juge constitutionnel affirme que les décisions administratives délimitant des zones de protection et établissant un programme d’actions constituent des « décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». Cette qualification est essentielle puisqu’elle déclenche l’application de l’article 7 de la Charte de l’environnement, lequel garantit le droit de participer à leur élaboration. Le Conseil constitutionnel précise que ce droit s’exerce « dans les conditions et les limites définies par la loi », confiant ainsi une mission précise au pouvoir législatif. En l’espèce, les mesures de protection quantitative et qualitative des eaux influent directement sur les écosystèmes et la gestion des ressources naturelles locales. L’identification de cette incidence environnementale obligeait donc le législateur à prévoir un cadre permettant l’expression des citoyens concernés par ces réglementations spatiales.
B. La sanction de l’incompétence négative du législateur
Le Conseil relève que ni les dispositions contestées ni aucune autre norme législative n’assurent la mise en œuvre du principe de participation pour ces décisions. Il en conclut qu’en « adoptant les dispositions contestées sans prévoir la participation du public, le législateur a méconnu l’étendue de sa compétence ». Ce grief d’incompétence négative est ici opérant car il affecte directement un droit constitutionnel protégé par la Charte de l’environnement de 2004. Le juge rappelle qu’il incombe au seul législateur de déterminer les modalités de mise en œuvre de ce droit fondamental de participation. Dès lors, le silence de la loi sur les procédures de consultation lors de la délimitation des captages d’eau constitue une faute d’omission législative. La constatation de cette inconstitutionnalité conduit alors le juge à s’interroger sur la gestion temporelle de l’abrogation du texte législatif.
II. La modulation nécessaire des effets de la censure constitutionnelle
A. L’abrogation différée de la disposition législative inconstitutionnelle
Le juge constitutionnel décide que le 5° du II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement est contraire à la Constitution et doit être abrogé. Cependant, il utilise les pouvoirs conférés par l’article 62 de la Constitution pour fixer une date d’abrogation ultérieure au 1er janvier 2013. Le Conseil justifie ce report en expliquant qu’une « déclaration immédiate d’inconstitutionnalité pourrait avoir des conséquences manifestement excessives » pour la protection des captages d’eau. Cette prudence vise à éviter un vide juridique qui paralyserait les mesures de préservation de la ressource en eau potable sur le territoire national. Le législateur dispose ainsi d’un délai de quelques mois pour adopter de nouvelles dispositions conformes aux exigences de participation du public. Cette technique de modulation protège l’intérêt général environnemental tout en sanctionnant le non-respect des droits constitutionnels par le Parlement.
B. La protection de la sécurité juridique des décisions administratives passées
La décision prévoit également que les mesures prises avant le report de l’abrogation ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité. Le Conseil constitutionnel limite ainsi les effets rétroactifs de sa décision afin de préserver la stabilité des actes administratifs déjà intervenus sous l’empire de l’ancienne loi. Cette restriction empêche la multiplication de recours contentieux contre les périmètres de protection existants, dont la remise en cause fragiliserait la sécurité de l’approvisionnement en eau. Le juge concilie ici la suprématie de la Constitution avec la nécessité de maintenir l’ordre juridique et la continuité de l’action publique environnementale. L’auteur de la question prioritaire de constitutionnalité obtient gain de cause pour l’avenir, mais ne peut obtenir l’annulation immédiate des zonages déjà en vigueur. Le Conseil assure par cette méthode un équilibre entre le respect de la hiérarchie des normes et les impératifs pratiques de gestion de l’environnement.