Le Conseil d’État a rendu, le 30 décembre 2025, une décision relative à la représentation du personnel au sein du conseil d’administration d’un office public de l’habitat. Un comité social et économique avait sollicité l’annulation du refus de convoquer ses membres aux réunions de cette instance décisionnelle. Le tribunal administratif de Nantes a fait droit à cette demande le 17 janvier 2024, décision confirmée par la cour administrative d’appel de Nantes le 3 juin 2025. L’office public de l’habitat a formé un pourvoi en cassation pour contester l’application immédiate d’une réforme législative dépourvue de ses décrets d’application. Le juge administratif devait ainsi déterminer si une loi peut être appliquée lorsque son exécution matérielle dépend de précisions réglementaires encore non édictées. Le Conseil d’État annule l’arrêt d’appel en considérant que l’entrée en vigueur de la réforme était suspendue à l’intervention nécessaire d’un décret. Cette solution repose sur le constat d’une impossibilité de mise en œuvre immédiate (I), tout en réaffirmant une hiérarchie stricte des normes (II).
I. L’inopposabilité d’une norme législative en l’absence de décret d’application
A. Le constat d’une impossibilité manifeste de mise en œuvre
La haute juridiction relève que la loi du 23 novembre 2018 prévoyait la présence de représentants du personnel disposant d’une voix délibérative au conseil d’administration. Toutefois, l’article L. 421-8 du code de la construction et de l’habitation renvoyait explicitement à un décret pour fixer l’effectif total de cette instance. Le Conseil d’État souligne que « l’application de ces dispositions législatives était manifestement impossible en l’absence d’édiction des dispositions réglementaires nécessaires ». Le juge de cassation constate que le cadre réglementaire ancien ne permettait pas d’intégrer les nouveaux membres tout en respectant les équilibres imposés. Cette impossibilité matérielle fait obstacle à l’application directe de la loi, même si l’intention du législateur était d’accorder une voix délibérative aux salariés.
B. La nécessaire détermination réglementaire de la composition collégiale
La répartition des sièges au sein du conseil d’administration doit répondre à des exigences de proportionnalité précises entre les différentes catégories de membres. La collectivité de rattachement doit déterminer l’effectif total en tenant compte des membres désignés et des représentants des locataires. Sans le décret du 26 avril 2022, les autorités locales ne disposaient pas de la compétence pour modifier unilatéralement la composition de l’organe délibérant. La décision précise que les articles R. 421-4 et R. 421-5 « ne permettaient pas de réunir le conseil d’administration dans sa nouvelle composition ». La cohérence institutionnelle de l’office public de l’habitat exigeait une intervention réglementaire préalable pour valider juridiquement les nouvelles convocations de membres. Le respect de ces formalités garantit la validité des délibérations futures de l’établissement public.
II. Une solution rigoureuse au service de la sécurité juridique institutionnelle
A. Le rejet d’une application anticipée par le juge du fond
En censurant l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes, le Conseil d’État sanctionne une erreur de droit concernant le calendrier de mise en œuvre. La cour d’appel avait estimé que l’entrée en vigueur de la loi de 2018 justifiait à elle seule l’annulation du refus de convocation. Le Conseil d’État juge au contraire que « les dispositions du 5° de cet article, dans leur rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018, n’étaient pas entrées en vigueur ». Le juge du fond a méconnu le principe selon lequel une loi ne peut s’appliquer si elle n’est pas autosuffisante. Cette position jurisprudentielle protège l’administration contre des injonctions contradictoires fondées sur des textes incomplets ou inapplicables en l’état.
B. La préservation de l’équilibre structurel des établissements publics
La décision du 30 décembre 2025 clarifie la portée des réformes de gouvernance dans le secteur public en privilégiant la sécurité des actes administratifs. Elle confirme que le droit au recours d’un comité social et économique ne saurait primer sur la nécessité d’un cadre réglementaire achevé. Le juge administratif refuse de pallier les lacunes du pouvoir réglementaire en imposant une application forcée d’une législation complexe sans ses modalités techniques. L’annulation des jugements précédents rejette définitivement la demande de convocation formulée avant l’édiction du décret de 2022 par le Gouvernement. Cette rigueur assure ainsi la stabilité des instances délibérantes jusqu’à ce que les conditions juridiques de leur renouvellement soient pleinement réunies.