La Cour administrative d’appel de Paris, par un arrêt rendu le 12 décembre 2025, précise le régime juridique applicable au retrait d’un acte administratif considéré comme inexistant.
Une société s’est vu accorder un permis de construire sur le fondement de deux certificats d’urbanisme lui permettant d’appliquer une réglementation locale d’urbanisme antérieure plus favorable. Cependant, une enquête administrative a révélé ultérieurement que ces documents furent élaborés sans aucune demande préalable et avec des mentions de dates de délivrance présentant un caractère purement fictif. Le maire de la commune a alors décidé de retirer les certificats ainsi que l’autorisation de construire au motif d’une obtention par le bénéficiaire par voie de fraude.
Le tribunal administratif de Montreuil a rejeté les requêtes tendant à l’annulation de ces retraits par deux jugements rendus en date du 14 novembre 2024. Le Conseil d’État, saisi de pourvois contre ces décisions, a renvoyé le jugement de l’affaire devant la juridiction d’appel par deux arrêts rendus le 12 juin 2025. La requérante soutient que les actes ne pouvaient être qualifiés d’inexistants et conteste la régularité de la substitution de motifs opérée par les premiers juges en cours d’instance. Le juge doit déterminer si la création artificielle d’un acte administratif dépourvu de base matérielle justifie son retrait obligatoire par l’autorité compétente à tout moment. La Cour administrative d’appel de Paris confirme le caractère inexistant des certificats avant de valider la légalité du retrait fondé sur une substitution de motifs régulière en la forme.
I. La reconnaissance de l’inexistence matérielle des certificats d’urbanisme fictifs
A. L’identification d’une élaboration administrative dépourvue de réalité matérielle
La décision souligne que les certificats litigieux furent produits par un agent sans pouvoir être « rattachés à aucune demande déposée » par la société ou par un quelconque mandataire. L’absence de trace de demande dans les dossiers de permis de construire ou dans les banques de données administratives démontre ainsi l’inexistence matérielle manifeste des actes en cause. Dès lors, il est établi que les dates figurant sur les documents étaient fictives afin de permettre l’instruction indue du projet de construction sous une réglementation d’urbanisme obsolète.
B. La qualification d’actes nuls et non avenus tirée de la gravité des vices
Un acte administratif est juridiquement inexistant s’il est « dépourvu d’existence matérielle » ou s’il est entaché d’un vice d’une gravité telle qu’il affecte son existence même. La cour considère que les deux certificats, entachés de tels vices, sont « nuls et non avenus » et ne peuvent créer aucun droit au profit de leur bénéficiaire direct. En outre, le juge écarte l’argument relatif à l’absence de condamnation pénale car la seule matérialité des faits constatés suffit à établir l’inexistence juridique des actes administratifs contestés.
II. La légalité du retrait perpétuel par la substitution de motifs
A. L’admission de la substitution de motifs au stade de la procédure contentieuse
L’administration peut valablement solliciter devant le juge une substitution de motifs afin de fonder légalement une décision sur un motif de droit ou de fait nouveau. Le juge vérifie alors que l’administration « aurait pris la même décision » en se fondant initialement sur ce motif sans priver toutefois le requérant d’une garantie procédurale. Ainsi, la commune a pu régulièrement invoquer le caractère nul et non avenu des certificats pour justifier leur retrait définitif en cours de procédure devant le tribunal administratif.
B. L’obligation pour l’administration de retirer les actes dépourvus d’existence
La juridiction rappelle qu’en présence d’un acte inexistant, l’autorité administrative est « tenue de procéder à tout moment au retrait » de la décision qui est irrégulièrement intervenue. L’obligation de retrait perpétuel l’emporte sur le délai de droit commun dès lors que l’acte n’a jamais pu légalement s’insérer dans l’ordonnancement juridique national en vigueur. Enfin, le retrait des certificats d’urbanisme fictifs est jugé légal en dépit de l’absence de fraude initialement démontrée selon les formes strictes de la procédure administrative contradictoire préalable.