Le Conseil constitutionnel a rendu le 20 avril 2012 une décision portant sur la constitutionnalité des règles de fixation de l’indemnité d’expropriation. Une requérante a contesté les dispositions du code de l’expropriation liant le juge à une estimation administrative lors du transfert de propriété. Cette question prioritaire de constitutionnalité invoquait la méconnaissance du droit de propriété et de l’indépendance de l’autorité judiciaire garantis par la Constitution. L’article L. 13-17 contesté prévoit que l’indemnité ne peut excéder l’estimation du service des domaines sous certaines conditions de mutation récente. Les juges constitutionnels déclarent la disposition conforme sous une réserve d’interprétation relative à la preuve de l’évolution réelle du marché immobilier. L’analyse de la décision conduit à examiner la validation du mécanisme de lutte contre la fraude avant d’aborder la sauvegarde de la juste indemnisation.
I. L’encadrement de l’indemnité d’expropriation par des impératifs de lutte contre la fraude
A. Un plafonnement législatif fondé sur les évaluations fiscales antérieures
L’article contesté prévoit que l’indemnité principale ne peut excéder l’estimation du service des domaines suite à une mutation récente du bien immobilier. Le législateur impose ce plafond lorsqu’une évaluation administrative définitive ou une déclaration fiscale inférieure existe depuis moins de cinq ans. Cette disposition tend à lier le juge de l’expropriation aux valeurs précédemment déclarées par le propriétaire lors d’une transmission gratuite ou onéreuse. Le texte prévoit toutefois une exception si l’exproprié démontre des modifications matérielles ou juridiques ayant apporté une plus-value au bien concerné. La loi organise ainsi une corrélation entre la valeur fiscale déclarée par le contribuable et la valeur d’indemnisation revendiquée devant le juge.
B. La validation constitutionnelle de l’objectif de lutte contre la fraude fiscale
Le Conseil constitutionnel relève que le législateur a entendu inciter les propriétaires à ne pas sous-estimer la valeur des biens transmis. Les sages précisent que le législateur « a ainsi poursuivi un but de lutte contre la fraude fiscale qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle ». Cette orientation législative vise à assurer la cohérence entre les déclarations fiscales passées et les demandes d’indemnisation actuelles. La limitation du montant de l’indemnité apparaît comme une sanction indirecte contre la dissimulation de prix lors des transactions immobilières antérieures. La juridiction constitutionnelle admet donc que l’intérêt général lié à la probité fiscale puisse justifier un encadrement des pouvoirs du juge judiciaire.
II. La préservation de la juste indemnité par une réserve d’interprétation protectrice
A. La réaffirmation de l’exigence d’une réparation intégrale du préjudice
La décision rappelle avec force les exigences découlant de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Pour être considérée comme juste, l’indemnisation « doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain, causé par l’expropriation ». Cette règle impose que le propriétaire reçoive une somme correspondant exactement à la valeur vénale réelle au jour du transfert forcé. Toute disposition législative restrictive doit s’effacer devant la nécessité constitutionnelle d’une réparation complète des dommages subis par l’exproprié dépossédé. Le Conseil constitutionnel veille ainsi à ce que l’objectif de lutte contre la fraude n’aboutisse pas à une spoliation indirecte des propriétaires.
B. Le maintien de l’appréciation judiciaire face aux réalités du marché immobilier
Le Conseil énonce une réserve impérative afin de ne pas priver l’intéressé de la preuve d’une évolution réelle du marché immobilier local. Les dispositions ne sauraient faire obstacle à la démonstration que l’estimation administrative « ne prend pas correctement en compte l’évolution du marché de l’immobilier ». Cette précision jurisprudentielle restitue au juge de l’expropriation sa pleine capacité d’apprécier la valeur vénale au jour de sa décision. La conformité de la loi demeure subordonnée au respect strict de cette faculté de preuve offerte à chaque propriétaire lésé. Le juge peut donc écarter le plafond législatif s’il constate un décalage manifeste entre l’estimation domaniale et la réalité économique.