La Cour administrative d’appel de Toulouse a rendu, le 2 décembre 2025, une décision précisant les limites de sa compétence spéciale en matière d’urbanisme commercial. Une société demandait l’annulation du refus de permis de construire un bâtiment de 944 mètres carrés comprenant un restaurant, une salle de sport et un commerce. L’administration justifiait ce refus par l’absence d’un dossier d’autorisation d’exploitation commerciale indispensable en raison de la proximité d’un ensemble commercial préexistant déjà exploité. La société requérante a saisi directement la juridiction d’appel en soutenant que le litige relevait de sa compétence exclusive en premier et dernier ressort. La juridiction devait déterminer si elle pouvait statuer sur un refus de permis n’ayant fait l’objet d’aucun avis formel de la commission départementale d’aménagement commercial. Les juges ont estimé qu’ils n’étaient pas compétents pour connaître d’une décision administrative n’ayant pas été soumise au préalable à l’examen de cette instance collégiale.
I. La délimitation stricte de la compétence d’exception de la juridiction d’appel
A. Le critère textuel du permis valant autorisation d’exploitation
Le code de l’urbanisme prévoit que les cours administratives d’appel connaissent des litiges portant sur les permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale. Cette compétence dérogatoire au droit commun suppose que le projet de construction entre dans le champ d’application des dispositions spécifiques définies par le code de commerce. La Cour rappelle que « les cours administratives d’appel sont également compétentes pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs aux refus de telles autorisations ». Cependant, cette attribution juridictionnelle demeure strictement liée à la nature hybride de l’acte attaqué qui doit valoir simultanément titre de construction et autorisation commerciale.
B. L’exigence impérative d’un avis de la commission départementale
L’arrêt souligne qu’une juridiction d’appel ne saurait connaître en premier ressort d’un refus de permis concernant un projet n’ayant pas été soumis à commission. La consultation de la commission départementale d’aménagement commercial constitue une étape procédurale indispensable pour conférer au permis sa nature de décision valant autorisation commerciale. Sans cet avis préalable, l’acte contesté demeure un simple refus de permis de construire relevant par conséquent de la compétence ordinaire du tribunal administratif de Montpellier. La juridiction refuse ainsi d’étendre sa compétence aux litiges où l’administration s’est bornée à opposer l’absence de procédure commerciale sans l’avoir effectivement engagée.
II. L’insuffisance des échanges administratifs informels pour fonder la compétence
A. L’absence de valeur juridique des réponses du secrétariat
Dans cette affaire, l’autorité municipale avait interrogé le secrétariat de la commission départementale par de simples courriels pour connaître la nature exacte du projet immobilier. Le secrétariat avait alors répondu que la création d’un ensemble commercial unique rendait l’autorisation d’exploitation commerciale obligatoire pour la réalisation de cette nouvelle construction. Les juges précisent que « cette position exprimée par le secrétariat de la commission ne saurait tenir lieu de la consultation de la commission départementale d’aménagement commercial ». Une simple correspondance électronique ne respecte pas les formes protectrices définies par le code de commerce et ne saurait donc constituer un avis favorable ou défavorable.
B. Le rétablissement du double degré de juridiction par le renvoi
Puisque le refus de permis n’a pas été précédé d’un avis régulier, la Cour administrative d’appel de Toulouse se déclare incompétente pour trancher ce litige complexe. Cette solution garantit le respect du principe du double degré de juridiction en renvoyant l’examen de la légalité interne du refus devant les juges de premier ressort. L’affaire est ainsi transmise au tribunal administratif de Montpellier afin que les magistrats apprécient si le projet nécessitait réellement le dépôt d’une demande d’autorisation commerciale. Cette décision évite que des échanges administratifs dépourvus de valeur décisionnelle ne privent les justiciables des voies de recours ordinaires offertes par le droit de l’urbanisme.