Le Conseil constitutionnel a rendu le 23 novembre 2012 une décision majeure relative à la portée du principe constitutionnel de participation du public. Des associations ont contesté la conformité de plusieurs articles du code de l’environnement au regard des droits garantis par la Charte de l’environnement. Le Conseil d’État a transmis cette question prioritaire de constitutionnalité concernant notamment les modalités de consultation pour les décisions publiques ayant une incidence environnementale. Les requérants soutiennent que la loi restreint abusivement le droit des citoyens de participer aux procédures administratives affectant leur cadre de vie. Le juge constitutionnel devait déterminer si l’exclusion des actes non réglementaires de la procédure de participation constituait une méconnaissance par le législateur de sa propre compétence. Le Conseil déclare l’article L. 120-1 inconstitutionnel tout en validant les mesures restrictives imposées à l’affichage publicitaire au nom de l’intérêt général. Cette étude examinera d’abord l’exigence de garanties légales effectives avant d’analyser la conciliation entre protection environnementale et libertés individuelles.
I. L’exigence de garanties légales effectives pour le principe de participation
A. La censure de la limitation du droit de participation aux seuls actes réglementaires
L’article 7 de la Charte de l’environnement dispose que toute personne a le droit de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence environnementale. Le législateur avait limité l’application de ce principe aux seules décisions réglementaires de l’État et de ses établissements publics au sein du code. Le Conseil constitutionnel relève qu’aucune autre disposition législative générale n’assure la mise en œuvre de ce principe pour les décisions individuelles ou non réglementaires. Les juges considèrent que « le législateur a privé de garanties légales l’exigence constitutionnelle prévue par l’article 7 de la Charte de l’environnement ». Cette décision sanctionne une incompétence négative puisque la loi ne définissait pas de manière exhaustive les conditions d’exercice d’un droit fondamental. Le juge impose ainsi une extension des procédures de consultation à l’ensemble des actes administratifs susceptibles d’affecter directement et significativement l’environnement.
B. La reconnaissance de la validité des seuils de significativité des incidences environnementales
La loi prévoit que la participation du public s’applique aux projets de décisions ayant un effet direct et significatif sur les ressources naturelles. Les requérants contestaient ce seuil en estimant qu’il restreignait de manière excessive la portée du droit constitutionnel de participation des citoyens. Le Conseil constitutionnel juge au contraire que « le législateur a fixé au principe de participation du public des limites qui ne méconnaissent pas les exigences de l’article 7 ». Cette solution permet de concilier l’efficacité de l’action administrative avec la nécessaire protection des principes écologiques supérieurs inscrits dans la Constitution. Le législateur peut valablement exclure les décisions dont l’impact reste indirect ou négligeable sans porter atteinte à la substance même du droit fondamental. Si l’insuffisance procédurale conduit à une censure partielle de la loi, le Conseil valide néanmoins les restrictions de fond imposées aux activités économiques.
II. La conciliation entre protection du cadre de vie et libertés économiques
A. La validité du régime d’autorisation au regard de la liberté d’entreprendre
Le code de l’environnement soumet l’installation des bâches publicitaires et des dispositifs de dimensions exceptionnelles à un régime d’autorisation municipale ou préfectorale préalable. Les associations requérantes soutenaient que ces contraintes administratives portaient une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre découlant de la Déclaration de 1789. Le Conseil constitutionnel estime que le législateur a entendu assurer la protection du cadre de vie contre les nuisances résultant de la publicité extérieure. L’institution d’un tel régime d’autorisation n’est pas jugée disproportionnée au regard des objectifs de préservation de l’esthétique des paysages et des sites. Les juges soulignent que « chaque décision d’autorisation d’installation de ces enseignes n’a pas, en elle-même, une incidence significative sur l’environnement ». La protection de l’intérêt général justifie ici une limitation encadrée de l’exploitation commerciale de l’espace public par les opérateurs privés de l’affichage.
B. La protection de la liberté d’expression contre le contrôle administratif du contenu
Le régime d’autorisation des dispositifs publicitaires pourrait potentiellement permettre à l’administration d’exercer une forme de censure sur les messages diffusés par les pétitionnaires. Le Conseil constitutionnel écarte ce grief en précisant que le pouvoir de police s’exerce exclusivement sur les supports physiques et non sur les opinions. Les juges émettent une réserve d’interprétation stipulant que ces dispositions ne sauraient conférer à l’autorité administrative le « pouvoir d’exercer un contrôle préalable sur le contenu ». Sous cette stricte condition, le cadre législatif ne porte aucune atteinte à la libre communication des pensées garantie par l’article 11 de la Déclaration. Le dispositif légal se borne ainsi à réguler l’insertion matérielle des enseignes dans l’environnement sans entraver la substance même du discours publicitaire. Cette décision d’inconstitutionnalité différée au premier septembre 2013 laisse au Parlement le temps nécessaire pour élaborer un nouveau cadre législatif conforme.