La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 10 septembre 2015, une décision fondamentale concernant l’évaluation des incidences de certains plans sur l’environnement. Un litige opposait une collectivité territoriale à une autorité ministérielle au sujet de la protection d’un massif montagneux situé à proximité d’une agglomération métropolitaine. Le décret contesté fixait des mesures de protection et des règles d’occupation des sols sans avoir fait l’objet d’une évaluation environnementale préalable. Les autorités nationales soutenaient que cet acte précisait simplement un plan directeur de rang supérieur adopté avant l’entrée en vigueur de la directive pertinente. La juridiction de renvoi s’interrogeait sur l’obligation de soumettre ce projet modifiant un cadre existant à la procédure d’évaluation stratégique européenne.
L’enjeu juridique résidait dans l’interprétation du champ d’application de la directive 2001/42/CE face à une hiérarchie d’actes d’aménagement du territoire. Le juge devait déterminer si un acte modificatif peut être dispensé d’évaluation au motif qu’il met en œuvre un plan supérieur non évalué. La Cour a jugé que l’adoption d’un tel plan relatif à l’affectation des sols ne peut être soustraite à l’obligation d’évaluation environnementale. Elle souligne que l’acte modificatif entraîne un changement du cadre de référence susceptible d’avoir des incidences notables qui n’ont jamais été analysées.
**I. L’assujettissement impératif des modifications de plans à l’évaluation environnementale**
**A. La lecture littérale et finaliste du champ d’application de la directive**
La Cour rappelle d’emblée que la directive 2001/42 inclut expressément dans son champ d’application les actes modificatifs de plans et de programmes. L’article 2, sous a), du texte européen ne laisse aucune place à l’ambiguïté en visant tant les plans initiaux que leurs modifications ultérieures. Le juge souligne que « les dispositions qui délimitent le champ d’application de cette directive (…) doivent être interprétées d’une manière large ». Cette approche extensive garantit la réalisation de l’objectif de protection environnementale élevé poursuivi par le législateur de l’Union. Les projets concernant l’affectation des sols sont par nature susceptibles d’affecter le site concerné de manière significative selon les critères objectifs.
Toute interprétation restrictive du texte risquerait de compromettre l’effet utile de la surveillance environnementale obligatoire pour les secteurs de l’aménagement urbain. Le juge précise que les actes modificatifs « entraînent nécessairement une modification du cadre juridique de référence » et génèrent des risques nouveaux pour l’équilibre écologique. La Cour refuse de laisser aux États membres une marge de manœuvre qui permettrait d’évincer systématiquement des pans entiers de la planification territoriale. La sécurité juridique impose de traiter chaque modification substantielle comme une étape nécessitant une nouvelle vérification des incidences potentielles sur la biodiversité.
**B. Le rejet de l’exception fondée sur la précision d’un plan supérieur**
L’argument selon lequel le décret ne ferait que préciser un plan directeur préexistant de niveau supérieur est fermement écarté par la juridiction européenne. La Cour considère que le seul fait de mettre en œuvre des objectifs généraux ne suffit pas à dispenser l’autorité d’une évaluation. Une telle dispense serait « incompatible avec les objectifs de la directive 2001/42 » si elle excluait une catégorie potentiellement large d’actes modificatifs. L’absence d’évaluation du plan directeur initial rend d’autant plus nécessaire l’examen environnemental de l’acte qui vient en préciser les modalités concrètes. Le juge refuse ainsi que l’antériorité d’un texte cadre serve de bouclier perpétuel contre les exigences écologiques modernes.
Le raisonnement se fonde sur le constat que le plan directeur en cause n’avait jamais été soumis à une analyse de ses incidences. La Cour relève que ce plan n’offrait pas de règles d’occupation du sol suffisamment précises pour garantir une prise en compte réelle des intérêts protégés. Admettre une dispense dans ce contexte reviendrait à valider une planification territoriale totalement soustraite au contrôle environnemental malgré son impact géographique réel. La hiérarchie des normes ne doit pas devenir un instrument de contournement des obligations de transparence et d’expertise imposées par le droit européen. La solution impose donc une vérification systématique dès que le cadre juridique est substantiellement altéré par une nouvelle intervention réglementaire.
**II. La sauvegarde de la rigueur des exigences de protection écologique**
**A. La limitation stricte des dérogations jurisprudentielles aux seuls actes d’abrogation**
La Cour opère une distinction nécessaire entre les actes d’abrogation totale ou partielle et les simples actes modificatifs du cadre de l’aménagement. Elle précise que la limitation admise dans sa jurisprudence antérieure concernait exclusivement des situations où les intérêts environnementaux étaient déjà suffisamment garantis. Le juge souligne que « toute exception ou limitation auxdites dispositions doit, par conséquent, revêtir une acception stricte » pour ne pas vider la norme de sa substance. Contrairement à une abrogation qui pourrait réduire l’emprise humaine, la modification introduit souvent de nouvelles possibilités d’exploitation ou de construction. L’analyse des incidences doit alors intervenir avant que le processus décisionnel ne soit définitivement figé par l’adoption du décret.
Le renvoi à l’arrêt Inter-Environnement Bruxelles permet de clarifier que la dispense d’évaluation suppose une évaluation préalable réussie des actes hiérarchiquement supérieurs. En l’espèce, cette condition essentielle faisait défaut puisque le plan directeur n’avait jamais été confronté aux exigences de la directive européenne. La Cour refuse d’étendre par analogie une solution d’exception à des actes qui transforment concrètement le régime juridique d’une zone protégée. Cette rigueur méthodologique empêche les autorités nationales de se prévaloir d’une hiérarchie formelle pour masquer une absence réelle de considération écologique. La protection de l’environnement exige une continuité dans l’évaluation qui ne peut être interrompue par des artifices de procédure législative.
**B. L’exigence d’une évaluation effective face aux modifications substantielles du cadre juridique**
La décision finale confirme que l’évaluation environnementale doit couvrir toutes les exigences de la directive pour être considérée comme valide et suffisante. Le juge invite la juridiction nationale à vérifier si une éventuelle procédure coordonnée respecte bien l’ensemble des prescriptions de la législation communautaire. La Cour martèle que le décret litigieux ne peut être dispensé d’évaluation « au motif que cet acte vise à préciser et à mettre en œuvre un plan directeur ». Cette position protège les sites sensibles, notamment ceux inscrits au réseau Natura 2000, contre des modifications réglementaires aux effets mal mesurés. L’expertise environnementale devient un préalable obligatoire à toute action administrative ayant un impact concret sur l’affectation des sols.
La portée de cet arrêt réside dans l’affirmation de l’autonomie de l’obligation d’évaluation pour chaque nouvelle étape de la planification urbaine. La Cour s’assure que les modifications de nature substantielle font l’objet d’un examen technique rigoureux et indépendant des décisions passées. Cette jurisprudence renforce le contrôle du juge national sur la légalité des décrets d’aménagement du territoire au regard des objectifs européens durables. L’évaluation stratégique s’impose désormais comme une condition de validité incontournable pour tout acte réglementaire modifiant l’équilibre écologique d’une région métropolitaine. Le droit de l’Union privilégie ainsi une approche concrète et préventive de la protection des espaces naturels face aux pressions urbaines.