Par un arrêt de la première chambre du 8 mai 2025, la Cour de justice de l’Union européenne précise les obligations de séparation fonctionnelle des autorités nationales.
Une entité publique dotée de la personnalité juridique sollicite auprès d’une administration locale une autorisation pour la reconversion d’un site industriel anciennement pollué.
Le dossier de demande comporte une note de vérification préliminaire destinée à évaluer la nécessité d’une étude d’impact environnementale complète pour ce projet spécifique.
Un agent de l’administration locale considère que le projet n’aura pas d’incidence notable et accorde l’autorisation sans exiger d’évaluation des incidences sur l’environnement.
Des propriétaires voisins forment alors un recours administratif devant une autorité provinciale qui rejette leur demande par une décision rendue le 3 juin 2021.
Le Conseil du contentieux des permis de Belgique, par un arrêt du 6 octobre 2022, annule cet acte en estimant que l’administration locale était en conflit d’intérêts.
Le Conseil d’État de Belgique, saisi le 26 mars 2024, interroge la Cour de justice sur l’application des garanties d’objectivité lors de cette phase de vérification.
L’application des garanties d’objectivité à la phase de vérification préliminaire permet d’envisager par la suite la définition d’une séparation fonctionnelle garantissant l’effet utile du droit.
I. L’assujettissement de la phase de vérification préliminaire aux exigences d’objectivité
A. L’interprétation extensive de la notion de mission résultant de la directive
La Cour fonde son raisonnement sur une analyse littérale de l’article 9 bis de la directive 2011/92 relative à l’évaluation des incidences environnementales.
Cette disposition impose aux États membres de veiller à ce que les autorités accomplissent les « missions résultant de la présente directive » de façon objective.
Le juge européen relève que la détermination du besoin d’une évaluation pour les projets de l’annexe II constitue une étape essentielle du processus décisionnel.
La reconnaissance de ce fondement textuel permet d’envisager l’articulation logique de la procédure de vérification avec l’ensemble du dispositif préventif instauré par la directive.
B. La nécessaire cohérence du régime de prévention des conflits d’intérêts
Le contexte normatif renforce cette solution puisque le considérant 25 de la directive 2014/52 souligne l’importance de garantir l’objectivité des instances décisionnelles compétentes.
L’autorité doit se prononcer sur la base des informations fournies par le pétitionnaire tout en évitant toute position susceptible de générer un conflit d’intérêts.
Une distinction entre la phase de sélection et la phase d’évaluation proprement dite créerait une lacune préjudiciable à la protection globale de l’environnement.
L’objectivité des autorités garantit ainsi la cohérence du système européen de protection environnementale avant d’imposer des contraintes structurelles aux administrations nationales.
II. La consécration d’une séparation fonctionnelle garantissant l’effet utile du droit de l’environnement
A. La préservation de l’impartialité décisionnelle comme condition de l’évaluation environnementale
L’objectif de garantir que les projets susceptibles d’avoir des incidences notables soient soumis à une évaluation rigoureuse impose une neutralité absolue des autorités locales.
La Cour souligne que « l’effet utile de l’article 9 bis de la directive 2011/92 se trouverait, en effet, affaibli si l’objectivité » n’était pas garantie.
Cette protection doit s’exercer à tous les stades de l’accomplissement des missions confiées par le législateur de l’Union afin d’éviter toute complaisance administrative.
La protection de l’impartialité décisionnelle suppose dès lors la définition de critères organisationnels précis garantissant l’indépendance de l’agent chargé de l’instruction technique.
B. Les exigences structurelles d’une autonomie réelle de l’autorité compétente
Pour être jugée appropriée, la séparation des fonctions doit permettre à l’entité interne de disposer d’une « autonomie réelle » au sein de l’organisation administrative.
Cela implique que le service compétent pour statuer soit « pourvu de moyens administratifs et humains qui lui sont propres » pour remplir sa mission objectivement.
Le juge national doit ainsi vérifier que l’agent chargé de la vérification préliminaire n’est soumis à aucune instruction hiérarchique directe du maître d’ouvrage.
Cette exigence garantit la validité des permis délivrés tout en assurant une protection effective du milieu naturel contre des projets insuffisamment évalués techniquement.