La Cour administrative d’appel de Toulouse a rendu, le 20 novembre 2025, une décision relative au refus d’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale. Une société civile immobilière souhaitait étendre un ensemble commercial périphérique par la création d’un parc d’activités commerciales. Après un avis favorable de la commission départementale, la commission nationale a émis un avis défavorable suite au recours d’une société concurrente. Le maire de la commune d’implantation a alors refusé de délivrer l’autorisation sollicitée par un arrêté en date du 20 février 2023. La société pétitionnaire a saisi la juridiction administrative pour obtenir l’annulation de cet acte. Le litige porte principalement sur l’équilibre entre le développement commercial périphérique et la protection du tissu commercial traditionnel des centres urbains. La juridiction doit déterminer si les nuisances routières et l’impact sur la vie urbaine justifient légalement le rejet d’un tel projet d’extension. La cour rejette la requête en validant les motifs essentiels liés à l’aménagement du territoire malgré l’irrégalité de certains motifs secondaires.
I. La primauté des objectifs d’aménagement du territoire et de fluidité routière
A. La protection impérative de la revitalisation commerciale du centre-ville
Le juge administratif rappelle que l’autorisation ne peut être refusée que si le projet compromet les objectifs de l’article L. 752-6 du code de commerce. La commune d’implantation s’est engagée dans une opération de revitalisation du territoire pour rééquilibrer l’offre commerciale en faveur des petits commerces. Les études montrent que le projet concurrencerait directement les commerces du cœur de ville déjà fragilisés par l’offre existante en périphérie. Le projet est ainsi de nature à « détourner les flux de clientèle des commerces du cœur de ville » et à compromettre les investissements publics. L’existence d’un faible taux de vacance commerciale ne suffit pas à écarter le risque d’atteinte à l’animation de la vie urbaine. La commission nationale a fait une exacte application de la loi en privilégiant la préservation du tissu commercial central.
B. La prise en compte de l’aggravation des flux de transports existants
Le projet immobilier prévoit l’engendrement d’un trafic quotidien supplémentaire estimé à environ mille trois cents véhicules sur des axes routiers déjà passants. Cette intensification de la circulation entraînerait un accroissement de la fréquentation des voies menant au terrain d’assiette de l’ordre de quatre pour cent. L’administration qualifie cette augmentation de « non négligeable » car elle contribue à aggraver les difficultés de fluidité du trafic déjà constatées localement. La capacité des infrastructures existantes à accueillir techniquement ces nouveaux flux ne suffit pas à valider l’impact environnemental du projet d’extension. Le juge valide l’appréciation de la commission nationale concernant l’impact défavorable du projet sur les modes de déplacement et la gestion des flux. Ces considérations relatives à l’aménagement du territoire constituent des motifs suffisants pour fonder légalement le refus du permis de construire sollicité.
II. La neutralisation des motifs illégaux par la substitution de motifs
A. L’éviction des griefs infondés relatifs au développement durable et à la forme
La commission nationale avait initialement retenu que le terrain resterait fortement imperméabilisé et que l’ouvrage présenterait une « compacité limitée » ainsi qu’un caractère massif. Toutefois, les pièces du dossier démontrent que le projet prévoit une diminution de l’emprise au sol de l’aire de stationnement initiale. Le site bénéficierait en réalité d’une augmentation des surfaces perméabilisées et des espaces verts grâce à la création d’un parking souterrain. Par ailleurs, l’absence de mention de certaines enseignes dans le dossier de demande constituait un motif superfétatoire car cette mention n’est que facultative. La commission ne pouvait légalement fonder son avis sur le caractère incomplet du dossier sans avoir préalablement invité le pétitionnaire à le compléter. Ces motifs erronés ou irréguliers ne peuvent donc pas servir de fondement juridique valable à la décision de refus du maire.
B. La validation de la décision par le maintien des motifs suffisants
Le juge administratif applique la technique de la neutralisation des motifs illégaux lorsque les autres fondements de la décision suffisent à la justifier. Il résulte de l’instruction que la commission nationale aurait pris la même position en se fondant uniquement sur les objectifs d’aménagement du territoire. Les impacts négatifs sur la revitalisation du centre-ville et sur la fluidité des transports suffisent à établir que le projet compromet la loi. Le juge considère que l’autorité administrative aurait rendu une décision identique si elle n’avait pas retenu les motifs relatifs au développement durable. L’arrêté municipal de refus reste donc légal malgré les erreurs d’appréciation commises sur certains points techniques du dossier de construction. La société requérante n’est donc pas fondée à demander l’annulation de l’acte attaqué ni à solliciter des mesures d’injonction. Le tribunal rejette l’intégralité des conclusions et met à la charge de la partie perdante les frais exposés par la société tierce.