La cour administrative d’appel de Nantes a rendu, le 12 novembre 2025, un arrêt précisant le régime juridique des refus de permis de construire sur les emplacements réservés.
Le litige trouve son origine dans le dépôt d’une demande d’autorisation pour l’édification d’un immeuble de cinq logements sur une parcelle incluse dans un périmètre réservé. Le maire de la commune a opposé un refus au propriétaire au motif que le projet ne respectait pas la destination prévue par le plan local d’urbanisme.
Saisi par le pétitionnaire, le tribunal administratif de Rennes a annulé cet arrêté le 13 mai 2024 en jugeant que l’opération privée ne faisait pas obstacle aux projets communaux. La municipalité a alors interjeté appel devant la juridiction nantaise en soutenant que l’absence de logements sociaux méconnaissait les objectifs de mixité sociale assignés à la zone réservée. Le propriétaire conclut au rejet de la requête en affirmant que les motifs invoqués par l’administration sont entachés d’une erreur d’appréciation quant à la conformité du projet.
La question posée au juge est de savoir si le défaut de réalisation de logements aidés et de services justifie légalement le refus d’une autorisation d’urbanisme sur un terrain.
La cour administrative d’appel de Nantes considère que l’omission de caractéristiques essentielles de l’opération réservée rend le projet non conforme et justifie légalement l’opposition de l’autorité municipale. L’examen de cette solution permet d’étudier la rigueur de l’obligation de conformité à la destination réservée avant d’envisager la définition matérielle des objectifs de mixité sociale.
I. La rigueur de l’obligation de conformité du projet à la destination de l’emplacement réservé
A. Le caractère contraignant de l’affectation définie par le plan local d’urbanisme
Le juge administratif rappelle que l’autorité chargée de délivrer l’autorisation d’urbanisme demeure « tenue de refuser toute demande dont l’objet ne serait pas conforme à la destination ». Cette solution consacre une interdiction absolue de délivrer un permis pour une opération étrangère à la finalité d’intérêt général identifiée par le règlement du plan d’urbanisme.
La réserve foncière crée une servitude grevant le droit de propriété afin de permettre la réalisation future d’un projet d’aménagement préalablement défini par la puissance publique. L’administration ne dispose d’aucune marge d’appréciation lorsque le pétitionnaire propose une construction dont la nature diffère de celle prévue par les documents graphiques et écrits opposables.
B. L’exigence d’une conformité matérielle aux composantes essentielles de la réserve
Le magistrat souligne que le projet litigieux « ne prévoit pas la construction de logements sociaux alors même qu’ils constituent une caractéristique essentielle de l’opération projetée ». Le juge écarte ainsi la simple compatibilité globale au profit d’une conformité stricte exigeant l’intégration de toutes les composantes fonctionnelles fixées par les auteurs de la norme.
Le refus municipal est légalement justifié dès lors que le bâtiment collectif omet délibérément la réalisation de locaux de services pourtant prescrits par la destination de l’emplacement. La protection de l’affectation du sol l’emporte sur la liberté de bâtir du propriétaire tant qu’une modification du plan local d’urbanisme n’a pas supprimé la réserve foncière. La rigueur de cette exigence de conformité s’accompagne toutefois d’une reconnaissance de la liberté des auteurs du plan pour définir les objectifs de l’aménagement communal.
II. La validation d’une définition finaliste et souple de la réserve foncière
A. La licéité d’une destination identifiée par ses objectifs de mixité sociale
La juridiction nantaise valide l’emplacement réservé destiné à la réalisation de logements et de services en précisant qu’une telle opération se rattache directement à l’objectif de mixité sociale. Les auteurs du plan peuvent instituer une réserve foncière sans fixer précisément le nombre de logements ou la surface de plancher exacte dédiée à chaque type d’activité.
L’inscription d’une servitude de mixité sociale sur le règlement graphique suffit à identifier la destination de l’emplacement et à rendre cette affectation opposable aux demandes de permis. Le droit positif permet ainsi aux communes de planifier le développement urbain en imposant des programmes de logements aidés pour satisfaire les besoins futurs de la population locale.
B. La portée du contrôle restreint sur l’intention d’aménagement de la collectivité
La décision précise que « l’intention d’une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement » sans projet déjà totalement finalisé. Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de cette volonté sans pouvoir censurer l’opportunité du choix de la localisation retenue.
Cette solution renforce la sécurité juridique des réserves foncières en limitant les contestations fondées sur l’absence de définition précise des caractéristiques techniques de l’ouvrage public envisagé. L’arrêt du 12 novembre 2025 confirme la primauté de la planification urbaine sur les projets immobiliers privés lorsqu’ils compromettent la réalisation des objectifs de mixité sociale communaux.