Le Conseil d’État s’est prononcé, par une décision du 17 novembre 2025, sur la légalité du refus d’abrogation partielle d’un plan local d’urbanisme intercommunal. Des propriétaires fonciers contestaient le classement de leurs parcelles en zone à urbaniser, estimant cette décision incompatible avec les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables.
Saisi d’une demande d’annulation de ce refus implicite, le tribunal administratif de Lyon avait, le 14 juin 2022, annulé la décision administrative concernant le zonage litigieux. Sur appel de l’établissement public, la cour administrative d’appel de Lyon a cependant annulé ce jugement le 20 février 2024, rétablissant ainsi la décision de refus initiale.
Les requérants soutenaient devant la haute juridiction que la cour avait omis de répondre à certains moyens et dénaturé les pièces du dossier relatives à l’usage agricole des terres. La question posée consistait à déterminer si le juge d’appel respecte son office en limitant son examen aux conclusions dont il est saisi par les parties. Le Conseil d’État devait aussi apprécier la cohérence d’un zonage urbain sur des parcelles jouxtant des terres agricoles mais dépourvues de valeur agronomique réelle.
La haute juridiction rejette le pourvoi en validant l’appréciation souveraine des juges du fond concernant la compatibilité du règlement avec les objectifs de production de logements sociaux. L’examen portera d’abord sur la régularité de la procédure d’appel avant d’analyser le contrôle de la légalité interne du plan local d’urbanisme.
**I. La régularité de l’examen des moyens par le juge d’appel**
L’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Lyon se voit reprocher une insuffisance dans la réponse aux moyens soulevés initialement devant les premiers juges. Le Conseil d’État précise ici l’articulation entre l’effet dévolutif de l’appel et l’étendue des conclusions présentées par l’appelant au cours de l’instance.
**A. Le périmètre de l’effet dévolutif de l’appel**
La cour administrative d’appel de Lyon n’était saisie que de la contestation du jugement en tant qu’il annulait le classement en zone à urbaniser de certaines parcelles. En vertu de l’effet dévolutif, les juges d’appel examinent les moyens de première instance uniquement dans la limite des conclusions dont ils sont saisis. La décision précise qu’il « appartenait à la cour administrative d’appel (…) d’examiner les autres moyens opérants soulevés devant le tribunal administratif dans la limite des conclusions d’appel ».
Certains moyens de première instance portaient sur des orientations sectorielles dont le rejet n’avait pas fait l’objet d’une contestation devant les juges d’appel. Le juge de cassation estime donc que la cour n’était pas tenue de répondre à des arguments étayant des conclusions étrangères au litige d’appel. Cette rigueur procédurale assure une sécurité juridique en évitant que le juge ne statue au-delà des demandes précises formulées par la collectivité publique appelante.
**B. L’inopérance des moyens face à la légalité des dispositions**
Le Conseil d’État valide également le raisonnement de la cour concernant le moyen tiré de l’incompétence du président de l’établissement public pour rejeter la demande d’abrogation. Ce grief est jugé inopérant dès lors que les dispositions du plan local d’urbanisme dont l’abrogation est sollicitée sont reconnues comme étant parfaitement légales. La décision souligne que ce moyen était « inopérant dans l’hypothèse, retenue par la cour, où les dispositions du PLUi-H dont l’abrogation est sollicitée, sont légales ».
L’arrêt de cassation refuse ainsi de sanctionner une irrégularité qui n’aurait eu aucune influence sur le sens final de la décision contestée par les requérants. Cette approche pragmatique permet de stabiliser les actes d’urbanisme sans s’attacher à des moyens formels dépourvus d’utilité juridique réelle pour la solution du litige. L’analyse de la régularité procédurale étant achevée, il convient désormais d’étudier la validation du choix politique d’urbanisation retenu par la collectivité.
**II. Le contrôle de la cohérence du zonage avec le projet d’aménagement**
La légalité du classement en zone à urbaniser repose sur sa compatibilité avec le projet d’aménagement et de développement durables, pivot de la politique territoriale locale. Le juge administratif exerce ici un contrôle sur la cohérence globale des choix de zonage effectués par les auteurs du document d’urbanisme.
**A. La poursuite d’objectifs de mixité sociale et d’identité villageoise**
La cour administrative d’appel a relevé que le classement litigieux permettait d’accueillir des salariés sur le territoire par la « production de logements sociaux locatifs ». Cette orientation s’inscrit directement dans les objectifs globaux du projet d’aménagement visant à répondre aux besoins croissants de la population locale en matière d’habitat. Le Conseil d’État valide ce constat en soulignant que cette urbanisation contribuait également à conserver « l’idée villageoise de la commune » poursuivie par le plan.
L’urbanisation d’un secteur spécifique est ainsi justifiée par un parti pris d’aménagement clair, alliant solidarité sociale et maintien d’une structure urbaine traditionnelle cohérente. Cette validation renforce le pouvoir discrétionnaire de la collectivité dans la détermination de ses priorités territoriales au sein du projet d’aménagement et de développement durables. L’équilibre recherché entre développement urbain et protection des espaces ouverts doit néanmoins s’apprécier au regard des caractéristiques réelles des sols.
**B. La préservation nuancée de l’activité agricole**
Les requérants invoquaient une contradiction avec l’objectif de préservation des terres agricoles, pourtant érigé en priorité par le document d’urbanisme de l’établissement public. Le juge relève néanmoins que les parcelles concernées, bien que situées à proximité de zones cultivées, ne supportaient que des « champs non cultivés » sans intérêt agronomique. La cour a ainsi pu estimer que « leur urbanisation ne contrevenait pas à l’objectif de préservation de l’activité agricole » fixé par les orientations générales.
En déduisant que le tribunal administratif avait commis une erreur d’appréciation, la cour administrative d’appel a exercé son plein contrôle sur la qualification juridique des faits. Le Conseil d’État confirme que ce raisonnement ne souffre d’aucune incohérence avec le parti pris d’aménagement général défini par la délibération de l’établissement public. La décision finale sanctuarise ainsi une approche équilibrée de l’urbanisation, où la protection des espaces naturels s’efface devant l’absence de valeur productive avérée des terrains.