La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 15 septembre 2011, un arrêt fondamental relatif à la maîtrise de l’urbanisation à proximité des sites industriels dangereux. La question juridique portait sur l’interprétation de l’article 12 de la directive 96/82 concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses. Un opérateur économique souhaitait construire un centre de vente de matériel de jardinage sur un terrain situé à proximité d’une usine chimique classée. L’autorité administrative locale avait émis une décision préalable de compatibilité avec les règles d’urbanisme en vertu d’une compétence liée. L’exploitant de l’établissement voisin a contesté cette décision en invoquant les risques liés à la présence de substances dangereuses dans ses installations. La juridiction administrative suprême nationale a interrogé la Cour sur l’applicabilité des distances de sécurité aux autorités délivrant les permis de construire. Le problème de droit consiste à déterminer si l’obligation de maintenir des distances appropriées s’impose aux autorités de délivrance même en l’absence de planification urbaine. La Cour répond que cette exigence s’applique à toute autorité de mise en œuvre, tout en reconnaissant une marge d’appréciation aux États membres. L’étude de cette décision porte d’abord sur l’autorité tenue de respecter les distances de sécurité avant d’analyser les modalités d’évaluation de ces risques.
I. L’application extensive de l’obligation de maintien de distances appropriées
A. L’assujettissement des autorités de délivrance des permis de construire
L’article 12 de la directive précitée impose aux États membres de veiller à la prise en compte de la prévention des accidents dans leurs politiques d’affectation des sols. La Cour précise que « cette obligation vise également les autorités participant à l’exécution des plans et des politiques ayant un lien avec les objectifs de prévention ». Les autorités chargées de délivrer les permis de construire contribuent directement à la mise en œuvre de ces politiques de gestion de l’espace. Elles ne peuvent donc ignorer les impératifs de sécurité publique au motif qu’elles n’auraient pas de mission de planification stratégique. Cette interprétation garantit l’effet utile de la norme européenne en empêchant que des projets dangereux soient autorisés par simple défaut de coordination administrative. La protection de la santé humaine et de l’environnement exige une vigilance constante à chaque étape du processus décisionnel local.
B. L’impuissance de la compétence liée face aux objectifs environnementaux
La nature liée de la compétence d’une autorité ne permet pas d’écarter l’obligation de maintenir des distances de sécurité entre les installations et le public. La Cour affirme que « l’absence d’un plan d’occupation des sols ne saurait exonérer lesdites autorités de l’obligation de prendre en considération le besoin de maintenir des distances ». Le droit national ne peut justifier le non-respect des obligations résultant des directives européennes en invoquant des situations juridiques internes restrictives. Le principe d’interprétation conforme impose au juge national de donner pleine efficacité au droit de l’Union en adaptant l’application de sa propre législation. L’autorité habilitée à délivrer l’autorisation doit procéder elle-même à l’évaluation des risques lorsque le stade de la planification a été omis. Cette exigence renforce la primauté des objectifs de sécurité sur les mécanismes de délivrance automatique des actes administratifs individuels.
II. Une marge d’appréciation nationale encadrée par l’impératif d’évaluation
A. Le rejet d’une interdiction d’implantation de nature absolue
Le droit de l’Union n’impose pas aux autorités nationales d’interdire systématiquement toute nouvelle construction située à l’intérieur d’un périmètre de sécurité déterminé. La Cour souligne que « l’obligation de maintenir des distances appropriées ne saurait être entendue de manière absolue » dans toutes les circonstances de fait. Les États membres conservent une marge de manœuvre pour apprécier les projets en fonction de facteurs spécifiques comme la probabilité d’un accident majeur. D’autres éléments pertinents, tels que l’intensité de l’utilisation par le public ou les capacités d’intervention des secours, doivent entrer en ligne de compte. Cette souplesse permet de concilier les impératifs de sécurité avec les nécessités socio-économiques du développement urbain dans les zones déjà agglomérées. L’objectif est de préserver les distances là où elles existent et de les introduire progressivement comme une ambition de long terme.
B. La condamnation des législations nationales excluant toute évaluation concrète
Si les autorités disposent d’un pouvoir d’appréciation, elles ne peuvent pour autant faire abstraction de la prise en compte réelle des dangers potentiels. La Cour juge que l’obligation s’oppose à une législation prévoyant une autorisation impérative sans que les risques n’aient été « dûment évalués au stade de la planification ». Une réglementation nationale vidant de sa substance l’exigence de maintien de distances appropriées prive la directive de toute portée pratique et juridique. L’évaluation doit être réalisée soit de manière générale lors de l’élaboration des plans, soit de manière spécifique lors de l’examen du permis. Le juge national doit écarter tout automatisme législatif qui interdirait aux autorités administratives de procéder à cet examen de sécurité indispensable. La décision finale doit résulter d’une pondération équilibrée entre les intérêts privés du pétitionnaire et l’intérêt général de protection des populations.