La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 19 mars 2015, précise les contours du régime des aides d’État. Un établissement de crédit demandait le paiement d’une somme d’argent au titre d’une garantie accordée par un État membre. Ce dispositif national visait à couvrir les risques liés à l’octroi de prêts immobiliers destinés à favoriser l’accès au logement. L’État refusa d’exécuter son engagement contractuel en raison de l’incompatibilité supposée de la mesure avec le marché intérieur. Le Tribunal de Budapest rejeta d’abord la demande de paiement formulée par l’établissement financier contre le Trésor public national. La Cour d’appel de Budapest annula ce premier jugement et renvoya l’affaire devant le juge du fond pour une nouvelle décision. La juridiction de renvoi sollicite l’interprétation de la Cour afin de déterminer si le mécanisme litigieux constitue une aide publique prohibée. La question centrale porte sur la distinction entre les aides existantes et les aides nouvelles lors de l’adhésion d’un État. La Cour affirme que la garantie constitue une aide nouvelle soumise à une obligation de notification préalable sous peine d’illégalité. L’analyse portera sur la qualification de cette mesure de soutien avant d’étudier les conséquences juridiques de son absence de notification.
I. La caractérisation de la garantie étatique comme aide publique
La réunion des critères matériels de l’avantage économique permet d’identifier une intervention étatique soumise au contrôle de la Commission européenne.
A. La réunion des critères de l’article 107 du traité
Le juge européen rappelle que la notion d’aide comprend les interventions allégeant les charges grevant normalement le budget d’une entreprise. La garantie étatique litigieuse permettait aux établissements de crédit de conclure des prêts immobiliers sans assumer la totalité du risque économique. Cette mesure est susceptible de fausser la concurrence en renforçant la position des bénéficiaires par rapport aux autres opérateurs financiers. La Cour souligne que « la garantie de l’État constitue une aide accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État ». L’avantage octroyé peut affecter les échanges entre les États membres en rendant plus difficile l’accès au marché intérieur national. Un tel mécanisme procure un bénéfice direct aux prêteurs qui augmentent ainsi leur clientèle et leurs recettes globales sans contrepartie. Une fois ces conditions générales réunies, il convient de vérifier si l’avantage profite spécifiquement à une catégorie déterminée d’opérateurs économiques.
B. L’office du juge national quant à l’appréciation de la sélectivité
La Cour précise que l’aide peut être sélective même lorsqu’elle concerne l’intégralité d’un secteur économique comme celui du crédit. Le décret de 2001 prévoit que les établissements financiers mettent en œuvre le dispositif et bénéficient exclusivement de la garantie publique. La circonstance que la mesure profite indirectement à certains ménages modestes ne remet pas en cause le caractère sélectif de l’avantage. Le juge national doit toutefois vérifier si des modifications législatives ultérieures ont étendu cette garantie à d’autres catégories d’opérateurs économiques. La Cour invite ainsi la juridiction de renvoi à « apprécier plus particulièrement le caractère sélectif d’une telle garantie » au regard des faits. Cette recherche factuelle conditionne la qualification définitive de la mesure comme aide d’État soumise aux règles du droit de l’Union. La reconnaissance du caractère d’aide d’État impose de déterminer le régime juridique applicable à la mesure selon sa date de création.
II. Le régime de l’aide nouvelle et ses conséquences
Le non-respect des obligations procédurales lors de l’adhésion d’un nouvel État membre entraîne l’illégalité de la mesure et son éventuelle récupération.
A. L’obligation de notification préalable et le constat d’illégalité
La Cour distingue les aides existantes des aides nouvelles en se référant aux conditions strictes fixées par l’acte d’adhésion. Les mesures mises à exécution après le 10 décembre 1994 et non énumérées dans l’acte d’adhésion constituent des aides nouvelles. La garantie litigieuse n’a pas fait l’objet d’un examen par la Commission européenne dans le cadre de la procédure de transition. Elle doit donc être considérée comme une aide nouvelle soumise à l’obligation de notification prévue à l’article 108 du traité. Le juge rappelle qu’une « mesure d’aide mise à exécution en méconnaissance des obligations découlant de l’article 108, paragraphe 3, TFUE est illégale ». L’omission de cette formalité prive l’État de la possibilité de mettre régulièrement en œuvre son régime de garantie des prêts. L’illégalité constatée par le juge national emporte des conséquences rigoureuses pour les bénéficiaires de l’avantage financier octroyé par l’État.
B. L’impératif de récupération et l’absence de recours des bénéficiaires
Les juridictions nationales doivent tirer toutes les conséquences de la violation du droit de l’Union en ordonnant le recouvrement des aides. L’objectif principal de la récupération est d’éliminer la distorsion de concurrence en rétablissant la situation antérieure au versement du soutien. La Cour affirme que les bénéficiaires d’une aide illégale ne peuvent invoquer une confiance légitime dans la régularité du dispositif. Un opérateur économique diligent doit normalement s’assurer que la procédure de notification à la Commission européenne a été correctement respectée. Le juge souligne ainsi que les établissements de crédit « ne disposent pas de voie de recours conformément au droit de l’Union ». L’éventuelle compatibilité ultérieure de l’aide avec le marché intérieur ne régularise pas rétroactivement l’absence de notification initiale par l’État. La protection des droits des tiers et l’effet utile du contrôle des aides imposent ainsi une application stricte de ces sanctions.