La Cour administrative d’appel de Nantes, par une décision du 24 octobre 2025, se prononce sur une demande de sursis à l’exécution d’un jugement de première instance. Cette affaire soulève la question de la représentation de la puissance publique en appel et des conditions d’exploitation d’un point de vente au sein d’un ensemble commercial. Un exploitant concurrent a sollicité du représentant de l’État la fermeture d’un nouveau magasin, estimant que son ouverture méconnaissait la législation sur l’urbanisme commercial. Suite au refus de l’autorité administrative, le tribunal administratif de Caen a annulé cette décision par un jugement rendu le 26 juin 2025. Le représentant de l’État et la société exploitante ont alors saisi la juridiction d’appel pour obtenir le sursis à l’exécution de cette annulation juridictionnelle. La cour rejette la requête administrative pour irrecevabilité mais accueille celle de l’exploitant privé en raison de l’existence d’un moyen sérieux au fond. L’examen des règles de représentation de l’administration précédera l’analyse du bien-fondé apparent de la demande de suspension de l’exécution.
I. L’irrecevabilité organique de la requête administrative
A. L’exclusivité de la représentation ministérielle devant la cour
La cour rappelle d’abord qu’en vertu de l’article R. 811-10 du code de justice administrative, les ministres intéressés présentent devant elle les observations produites au nom de l’État. Cette règle de compétence organique constitue une condition de recevabilité essentielle pour toute action contentieuse engagée par l’administration devant la juridiction de second degré. En l’espèce, le représentant local de l’État avait introduit la requête en son nom propre alors que le litige concernait la police spéciale des exploitations commerciales. L’arrêt souligne que « le représentant de l’Etat ne pouvait pas présenter la requête au nom de l’Etat » car cette matière n’est pas mentionnée parmi les exceptions légales. Cette exclusivité ministérielle ne souffre que des dérogations textuelles précises.
B. Le caractère limitatif des dérogations au profit du représentant local
L’article R. 811-10-1 prévoit certes des hypothèses permettant au représentant départemental d’agir, mais ces dernières font l’objet d’une énumération strictement limitative par les textes en vigueur. La police des exploitations commerciales ne figurant pas dans cette liste, la compétence de principe du ministre de l’économie s’imposait donc exclusivement pour agir en appel. La juridiction d’appel confirme ainsi une jurisprudence rigoureuse qui sanctionne toute méconnaissance de la répartition des compétences entre les autorités étatiques centrales et les services locaux. Cette solution garantit une unité de parole de la puissance publique devant les cours administratives d’appel, tout en préservant la cohérence de la défense des intérêts publics. La question de la recevabilité étant tranchée, il convient d’aborder le fond du litige relatif à l’exploitation commerciale.
II. Le contrôle de la régularité de l’exploitation commerciale
A. Le sérieux du moyen relatif à l’absence d’ensemble commercial
L’octroi du sursis suppose que les moyens invoqués paraissent sérieux et de nature à justifier l’annulation du jugement ainsi que le rejet des conclusions initiales. La cour relève que le moyen tiré de l’absence d’ensemble commercial au sens de l’article L. 752-3 du code de commerce présente un tel caractère sérieux. Elle cite les dispositions prévoyant que des magasins sont réunis s’ils bénéficient d’aménagements conçus pour « permettre à une même clientèle l’accès des divers établissements ». Or, l’appelante soutenait que l’ouverture du magasin ne constituait pas une extension soumise à autorisation, mais une simple création de surface inférieure au seuil de mille mètres carrés. La qualification juridique de l’ensemble commercial détermine alors l’étendue des obligations pesant sur le représentant de l’État.
B. L’impact du doute juridique sur l’obligation d’agir de l’administration
L’existence d’un doute sérieux sur la qualification juridique de l’opération commerciale remet en cause l’obligation d’agir de l’autorité administrative prévue par le code de commerce. Si l’exploitation n’est pas manifestement illicite, l’administration n’est pas tenue de mettre en œuvre ses pouvoirs de police spéciale pour ordonner la fermeture immédiate du site. En ordonnant le sursis, la cour préserve les intérêts économiques de l’exploitant dont l’avenir serait « très gravement voire définitivement » compromis par une mesure de fermeture anticipée. Cette décision souligne la prudence nécessaire du juge des référés face à des notions techniques d’urbanisme dont l’appréciation définitive appartient désormais aux seuls juges du fond. Enfin, le sursis à exécution permet de suspendre les effets du jugement de première instance jusqu’à l’intervention d’un arrêt définitif sur la légalité de la décision.