Le Conseil constitutionnel, par une décision rendue le 23 novembre 2023, s’est prononcé sur la conformité à la Constitution d’une disposition législative de validation rétroactive. Cette question prioritaire de constitutionnalité porte sur l’article 233 de la loi du 22 août 2021 qui visait à sécuriser des décisions administratives de préemption. Ces actes, intervenus entre 2016 et 2021, se trouvaient privés de base légale suite à l’abrogation involontaire d’un article du code de l’urbanisme lors d’une recodification.
Les faits trouvent leur origine dans une ordonnance du 23 septembre 2015 ayant supprimé les dispositions permettant l’exercice du droit de préemption dans certains périmètres sensibles. Des requérants ont contesté la légalité de préemptions opérées par des personnes publiques durant cette période de vide juridique. À l’occasion d’un litige relatif à ces opérations, le Conseil d’État a renvoyé la question au Conseil constitutionnel par une décision du 25 septembre 2023.
Les parties demanderesses soutiennent que la validation législative méconnaît la garantie des droits et la séparation des pouvoirs consacrées par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Elles invoquent l’absence de motif impérieux d’intérêt général justifiant une telle atteinte rétroactive, ainsi qu’une violation du droit de propriété et de la liberté contractuelle. Il appartient donc au juge constitutionnel de déterminer si la préservation de la stabilité des transferts fonciers autorise une ingérence législative dans les instances juridictionnelles en cours.
Le Conseil constitutionnel déclare la disposition contestée contraire à la Constitution, estimant qu’aucun motif impérieux d’intérêt général ne justifie l’entrave au droit des justiciables. Cette décision précise le cadre strict des lois de validation avant de sanctionner une application injustifiée au regard des risques financiers et contentieux invoqués par le législateur.
I. Le cadre rigoureux de la validité constitutionnelle des lois de validation
A. L’exigence d’un motif impérieux d’intérêt général
Le Conseil constitutionnel rappelle que le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif sous des conditions particulièrement strictes. Cette faculté est subordonnée au respect des décisions de justice passées en force de chose jugée et au principe de non-rétroactivité des peines. La juridiction précise que « l’atteinte aux droits des personnes résultant de cette modification ou de cette validation soit justifiée par un motif impérieux d’intérêt général ».
Cette exigence de proportionnalité protège les justiciables contre des interventions législatives qui viendraient arbitrairement modifier l’issue d’un procès engagé contre l’administration. Le motif impérieux doit présenter une gravité ou une importance particulière, dépassant la simple volonté de simplifier la gestion des affaires publiques. Le juge exerce ici un contrôle attentif sur la réalité et l’intensité des justifications avancées par le pouvoir législatif lors de l’adoption du texte.
B. La nécessité d’une portée strictement définie
La constitutionnalité d’une validation impose également que l’acte modifié ne méconnaisse aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf motif d’intérêt général supérieur. Le Conseil souligne que « la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie » afin de ne pas créer une insécurité juridique généralisée. Dans l’espèce commentée, le législateur avait limité la validation au seul moyen tiré de l’abrogation de l’article L. 142-12 du code de l’urbanisme.
Cette précision technique visait à circonscrire l’intervention législative à une erreur de recodification spécifique identifiée par un avis contentieux du Conseil d’État du 29 juillet 2020. Bien que la délimitation matérielle et temporelle de la mesure semble respectée, le Conseil constitutionnel refuse de valider la disposition sans examiner la pertinence des motifs. Cette rigueur méthodologique conduit la juridiction à confronter les objectifs affichés par le législateur à la réalité des risques encourus par les collectivités.
II. La sanction d’une ingérence législative dépourvue de justifications suffisantes
A. L’inexistence de risques financiers et contentieux caractérisés
Le législateur invoquait la nécessité de prévenir des conséquences financières et foncières majeures résultant de l’annulation possible de nombreuses décisions de préemption privées de fondement. Le Conseil constitutionnel rejette cet argument en soulignant le « faible nombre de décisions de préemption qui, n’étant pas devenues définitives, font ou sont susceptibles de faire l’objet d’un recours ». L’absence d’un risque de contentieux de masse prive l’intervention législative de son caractère impérieux indispensable à sa survie juridique.
Sur le plan financier, la juridiction relève que la rétrocession d’un bien irrégulièrement préempté s’accompagne du versement d’un prix, limitant ainsi le préjudice pour la personne publique. Elle ajoute qu’il appartient à la partie lésée de prouver un préjudice direct et certain pour engager la responsabilité de l’administration. Par conséquent, « l’existence d’un risque financier important pour les personnes publiques concernées n’est pas établie » de manière convaincante par les travaux préparatoires.
B. La préservation de l’office du juge administratif
Le juge constitutionnel considère que les mécanismes classiques du droit administratif offrent déjà des garanties suffisantes pour protéger l’intérêt général sans recourir à une validation. Il rappelle que le juge de l’excès de pouvoir doit s’assurer que « le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l’intérêt général ». Cette modulation des effets de l’annulation permet de préserver les sites naturels remarquables sans sacrifier systématiquement le droit des administrés.
En censurant la disposition, le Conseil constitutionnel réaffirme la primauté du droit au recours effectif sur les commodités administratives offertes par les lois de validation. La déclaration d’inconstitutionnalité prend effet immédiatement et s’applique à toutes les affaires non jugées définitivement à la date de publication de la décision. Cette solution garantit que les justiciables pourront se prévaloir de l’illégalité des préemptions litigieuses devant les juridictions compétentes pour obtenir réparation.