Le Conseil constitutionnel a rendu, le 17 décembre 2010, une décision fondamentale concernant la protection du patrimoine des personnes morales de droit public. Cette procédure trouve son origine dans une loi relative à la formation professionnelle prévoyant le transfert gratuit de biens immobiliers étatiques. Une association de droit privé devait ainsi recevoir en pleine propriété des immeubles autrefois mis à sa disposition par la puissance publique. Des collectivités territoriales ont alors contesté cette disposition législative devant le Conseil d’État, lequel a transmis deux questions prioritaires de constitutionnalité. Les requérantes soutenaient que ce transfert gratuit méconnaissait le droit de propriété et le principe d’égalité devant les charges publiques. Il appartenait donc aux sages de déterminer si une cession sans contrepartie financière au profit d’une personne privée respecte les exigences constitutionnelles. Le juge censure la disposition contestée en soulignant l’absence de garanties suffisantes quant à l’affectation future des biens au service public. L’analyse portera d’abord sur l’affirmation de la protection du patrimoine public, avant d’aborder la sanction d’un transfert dépourvu de garanties d’intérêt général.
# I. L’affirmation de la protection constitutionnelle du patrimoine public
Le Conseil constitutionnel fonde sa décision sur une lecture combinée des articles 2, 6, 13 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Il rappelle que la protection du droit de propriété « ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi la propriété de l’État ». Cette égalité de protection entre les propriétaires privés et publics constitue le socle indispensable à la préservation des ressources collectives de la Nation.
A. Le fondement textuel du droit de propriété des personnes publiques
Le juge affirme que les principes constitutionnels font obstacle à ce que des biens publics soient aliénés sans une protection rigoureuse des intérêts financiers. Cette protection découle directement des principes d’égalité devant la loi et de la sauvegarde du droit de propriété reconnus dès l’époque révolutionnaire. En rattachant la propriété publique aux articles 2 et 17, la juridiction lui confère une valeur identique à celle dont jouissent les citoyens. Cette reconnaissance interdit au législateur de disposer arbitrairement des actifs immobiliers de la puissance publique sans respecter des conditions de fond strictes.
B. L’exigence d’une contrepartie financière lors de l’aliénation des biens
Le Conseil précise que l’aliénation au profit de personnes poursuivant des fins d’intérêt privé ne peut s’opérer « sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle ». Cette règle de l’équivalence financière empêche la dilapidation des deniers publics par des transferts gratuits qui appauvriraient injustement le patrimoine de la collectivité. Le législateur ne peut donc pas consentir de libéralité à une structure privée, même si celle-ci exerce certaines missions présentant un intérêt général. La valeur réelle du bien cédé sert désormais de référence impérative pour apprécier la constitutionnalité de toute cession de propriété publique. Cette exigence financière doit cependant se conjuguer avec le maintien effectif des missions de service public confiées au bénéficiaire du transfert.
# II. La sanction d’un transfert dépourvu de garanties d’intérêt général
Le litige portait sur un transfert de propriété réalisé « à titre gratuit et sans aucune condition ou obligation particulière » au profit d’une association. Le juge constitutionnel observe que la loi ne prévoyait aucun mécanisme juridique pour lier durablement l’usage des biens à une mission publique.
A. L’absence d’affectation pérenne des biens aux missions de service public
La disposition censurée ne permettait pas de « garantir qu’ils demeureront affectés aux missions de service public » dévolues par le code du travail. Le législateur avait omis de stipuler des clauses de retour ou des obligations d’utilisation spécifique pour les immeubles transférés à la structure privée. Sans ces verrous contractuels ou législatifs, l’association aurait pu disposer librement de ces biens pour des activités purement commerciales ou concurrentielles. Le défaut de contrôle sur la destination future des immeubles constitue une faille majeure dans la protection de l’intérêt général et des deniers publics.
B. L’inconstitutionnalité d’une libéralité au profit d’une personne privée
La juridiction conclut que la loi méconnaît la protection constitutionnelle de la propriété des biens publics en raison de l’absence de contrepartie et de garanties. Le transfert gratuit ne trouvait aucune justification suffisante dans les nécessités du service public faute d’obligations imposées à la personne morale bénéficiaire. Par conséquent, l’article contesté est déclaré contraire à la Constitution car il autorise une spoliation indirecte de la collectivité nationale au profit d’intérêts privés. Cette décision renforce l’idée qu’un bien public ne peut changer de nature sans que la Nation reçoive une compensation équivalente ou une garantie d’utilité sociale. La sanction prononcée oblige désormais le pouvoir législatif à mieux encadrer les restructurations patrimoniales touchant les anciens services publics.