La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 6 mars 2014, une décision fondamentale concernant l’application de la Charte des droits fondamentaux aux États membres. Le litige portait sur une injonction de remise en état imposée à un propriétaire ayant effectué des travaux sans autorisation dans une zone protégée. La législation nationale interdisait toute régularisation en cas d’augmentation de volume, imposant alors le démantèlement des ouvrages abusifs sans examen concret de leur compatibilité. Saisi d’un recours, le Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia s’est interrogé sur la conformité de ce régime avec le droit de propriété et la proportionnalité. Le juge italien a donc soumis à la Cour la question de savoir si l’article 17 de la Charte s’opposait à une telle présomption abstraite. La Cour devait déterminer si une norme nationale relative à la protection du paysage constituait une mise en œuvre du droit de l’Union européenne. Les juges luxembourgeois ont finalement déclaré leur incompétence au motif que le lien entre la réglementation nationale et le droit de l’Union n’était pas établi.
I. L’interprétation stricte de la mise en œuvre du droit de l’Union
A. L’application conditionnée des droits fondamentaux européens
L’applicabilité de la Charte aux autorités nationales dépend exclusivement de l’existence d’une mise en œuvre préalable d’une règle de droit de l’Union. « L’article 51, paragraphe 1, de la Charte prévoit que les dispositions de celle-ci s’adressent aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union ». La Cour rappelle ainsi qu’elle ne possède pas une compétence générale pour censurer toute violation des droits fondamentaux par un État membre. Elle agit seulement « dans les limites des compétences attribuées » à l’Union par les traités européens afin de garantir une cohérence juridictionnelle minimale. Une réglementation nationale échappe donc au contrôle du juge de l’Union si elle ne se situe pas dans le cadre juridique défini par les traités. Cette exigence impose aux juridictions nationales de démontrer avec précision le fondement européen justifiant l’application des garanties offertes par la Charte des droits fondamentaux.
B. La recherche d’un lien de rattachement suffisant
Le juge de l’Union exige que le rapport entre la norme interne et le droit européen dépasse un simple voisinage des matières traitées. « La notion de mise en œuvre du droit de l’Union impose l’existence d’un lien de rattachement d’un certain degré » selon la jurisprudence constante. La Cour vérifie si la législation nationale poursuit un objectif couvert par le droit de l’Union ou si elle affecte une réglementation spécifique. Elle doit s’assurer que l’État n’agit pas de manière autonome dans un domaine où aucune obligation européenne précise n’est imposée aux autorités publiques. Dans cette affaire, la juridiction de renvoi invoquait diverses directives environnementales pour justifier un lien avec la protection du paysage prévue par le décret national. La simple possibilité d’un effet indirect sur une politique européenne ne suffit pas à caractériser une mise en œuvre au sens de l’article 51.
II. Le constat d’incompétence face à une réglementation nationale autonome
A. L’absence d’obligations spécifiques pesant sur l’État membre
L’analyse de la Cour révèle que les textes européens mentionnés par le juge de renvoi ne créent aucune obligation précise concernant la protection du paysage. « Ni les dispositions des traités UE et FUE ni les directives n’imposent aux États membres des obligations spécifiques en vue de protéger le paysage ». Le droit italien en cause poursuit des objectifs de préservation culturelle et paysagère qui ne se confondent pas nécessairement avec les exigences environnementales communautaires. La Cour note que le paysage n’est qu’un élément accessoire dans les évaluations d’incidences environnementales prévues par les directives européennes sur les projets publics. L’absence de normes européennes couvrant spécifiquement la situation litigieuse empêche donc de considérer que l’État italien agissait pour le compte de l’Union. Le droit national reste ici le seul fondement juridique de l’action administrative menée contre le propriétaire pour ses travaux réalisés en infraction.
B. La préservation de l’équilibre entre ordres juridiques
Le refus de compétence de la Cour vise à maintenir une distinction claire entre la sphère d’influence européenne et les prérogatives souveraines des États. La protection des droits fondamentaux par l’Union a pour but d’éviter que des variations nationales ne portent atteinte à « l’unité, à la primauté et à l’effectivité ». Or, la décision souligne qu’un tel risque n’est pas présent lorsque la situation juridique en cause est purement interne à un État membre. Le juge de l’Union ne saurait étendre ses compétences au-delà des attributions fixées sans rompre l’équilibre constitutionnel entre les organisations nationales et les institutions européennes. La Cour conclut que « sa compétence pour interpréter l’article 17 de la Charte n’est pas établie » en l’absence de mise en œuvre réelle. Le principe de proportionnalité ne peut pas davantage être invoqué comme principe général du droit de l’Union dans ce contexte juridique strictement national.