Par un arrêt rendu le 15 avril 2025, la Cour administrative d’appel de Toulouse précise le régime juridique de l’abrogation des actes administratifs unilatéraux. Cette décision s’inscrit dans le contentieux relatif à la sortie de l’ordonnancement juridique des actes ne créant pas de droits au profit de leurs bénéficiaires.
Le conseil municipal d’une collectivité territoriale a, par une délibération du 2 juillet 2012, confié à une société la conception d’une centrale photovoltaïque. La réalisation de ce projet demeurait toutefois subordonnée aux résultats d’une étude de faisabilité et à l’obtention des autorisations administratives nécessaires par l’opérateur. La commune s’engageait alors à accorder une exclusivité de trois ans pour ces études, tout en renvoyant les modalités financières à une convention ultérieure. En 2021, la municipalité a finalement décidé d’organiser une procédure de mise en concurrence pour poursuivre l’implantation de cette installation énergétique.
Par une délibération du 3 juin 2021, le conseil municipal a abrogé l’acte initial de 2012 et autorisé la signature d’une promesse de bail avec un concurrent. La société évincée a alors saisi le tribunal administratif de Montpellier d’une demande tendant à l’annulation de cette mesure d’abrogation et de ses confirmations ultérieures. Les premiers juges ont toutefois prononcé un non-lieu à statuer sur la légalité de la délibération de juin 2021 en raison d’un retrait intervenu en décembre. La requérante soutient devant le juge d’appel que l’acte de 2012 était créateur de droits, interdisant ainsi toute abrogation au-delà du délai de quatre mois.
La question posée à la juridiction administrative consiste à déterminer si une délibération municipale autorisant des études de faisabilité constitue un acte créateur de droits. Le juge doit également se prononcer sur la régularité d’une mesure d’abrogation intervenant plusieurs années après l’adoption d’un tel acte non réglementaire.
La Cour administrative d’appel de Toulouse considère que la délibération initiale ne présente aucun caractère contractuel et ne fait naître aucun droit acquis au profit de l’opérateur. Les magistrats valident en conséquence la disparition juridique de l’acte pour l’avenir, la commune disposant d’un pouvoir d’abrogation discrétionnaire pour les décisions non créatrices de droits.
I. L’absence de caractère créateur de droits de la délibération initiale
A. L’inexistence d’un accord sur les conditions essentielles du contrat
Le juge administratif souligne que la délibération du 2 juillet 2012 ne permettait pas de caractériser une relation contractuelle ferme entre la collectivité et la société. L’arrêt relève que cet acte comportait des termes généraux et renvoyait systématiquement à la signature ultérieure d’une convention pour préciser les modalités d’exécution. La Cour précise qu’il existait une « absence, à la date de son adoption, d’un accord sur les conditions essentielles du contrat envisagé » par les parties. Les éléments fondamentaux tels que la nature juridique de l’engagement, le prix ou le terrain d’assiette précis de la centrale n’étaient pas déterminés.
L’absence de ces précisions contractuelles empêche ainsi la qualification de la délibération comme un acte créateur de droits au sens du code des relations entre le public et l’administration. La jurisprudence considère traditionnellement que seuls les actes conférant un avantage financier ou juridique définitif peuvent limiter le pouvoir de rétractation de la puissance publique. En l’espèce, la délibération ne « saurait être regardée comme ayant d’ores et déjà noué une relation contractuelle » de nature à faire naître des droits acquis. La volonté de la commune de poursuivre le projet restait conditionnée par des événements futurs et incertains.
B. La qualification d’acte préparatoire dépourvu de prérogatives juridiques
La Cour écarte la thèse de la société appelante en soulignant que l’engagement municipal de 2012 constituait une simple étape dans la maturation d’un projet complexe. L’octroi d’un droit d’exclusivité pour mener des études techniques ne vaut pas autorisation définitive d’exploiter le domaine privé ou public de la collectivité. Le juge estime que la délibération n’a pas produit d’effets juridiques créateurs de droits, car elle se bornait à autoriser des démarches préalables à la décision finale. Cette analyse stricte protège la liberté de choix des administrations locales face aux projets économiques dont les contours restent encore largement indéfinis.
Cette solution s’appuie sur une lecture rigoureuse des dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration. La protection contre l’abrogation tardive ne bénéficie qu’aux décisions administratives dont la stabilité est nécessaire à la sécurité juridique des administrés. Le caractère non créateur de droits de l’acte litigieux permet alors à la collectivité de modifier ses orientations stratégiques sans se voir opposer une forclusion temporelle. La Cour peut dès lors examiner la régularité de la mesure de disparition juridique adoptée par le conseil municipal en juin 2021.
II. La validation de la disparition juridique de l’acte pour l’avenir
A. Le régime libéral de l’abrogation des actes non créateurs de droits
L’article L. 243-1 du code des relations entre le public et l’administration prévoit qu’un « acte non réglementaire non créateur de droits peut, pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé ». La Cour administrative d’appel de Toulouse fait une application exacte de ce principe pour valider la délibération de la commune d’abroger l’acte de 2012. Puisque la décision initiale ne créait aucun droit acquis, la municipalité pouvait légalement y mettre fin à tout moment pour des motifs d’intérêt général. Le changement de stratégie de la collectivité territoriale, souhaitant organiser une mise en concurrence, justifie juridiquement cette rupture du lien avec l’opérateur initial.
Le juge rejette ainsi le grief tiré de la méconnaissance du délai de quatre mois applicable aux seuls actes administratifs créateurs de droits. Cette souplesse permet à l’administration de s’adapter aux évolutions du droit positif, notamment aux exigences de publicité et de mise en concurrence imposées par le juge européen. La sécurité juridique de la société requérante ne pouvait primer sur la faculté pour la commune de revenir sur une simple intention de collaboration. L’abrogation ne produisant d’effets que pour l’avenir, elle respecte la théorie classique de l’acte contraire en droit administratif.
B. L’indifférence des vices de procédure invoqués à l’encontre de la mesure
La société invoquait également une méconnaissance de la procédure contradictoire préalable et un défaut de motivation de la délibération portant abrogation de l’acte. La Cour administrative d’appel de Toulouse écarte ces moyens en rappelant que la mesure de juin 2021 ne constitue pas une sanction administrative. Les décisions n’entrant dans aucune des catégories limitatives définies par le code des relations entre le public et l’administration ne sont pas soumises au respect d’un débat contradictoire. Le juge souligne que la délibération « n’était pas subordonnée à la mise en œuvre préalable d’une procédure contradictoire et n’avait pas davantage à être motivée ».
L’arrêt précise enfin que la collectivité avait tout de même exposé les raisons de fait et de droit justifiant l’abandon du projet avec la société requérante. La mention de l’évolution de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne concernant la rareté des ressources suffisait à éclairer le bénéficiaire. Le juge de plein contentieux du contrat n’ayant pas été saisi par les parties, la validité de l’abrogation suffit à sceller l’issue du litige. Cette décision confirme ainsi la grande liberté dont jouissent les maires pour mettre fin à des pourparlers administratifs n’ayant pas encore abouti à un engagement ferme.