La Cour administrative d’appel de Nantes, par un arrêt rendu le 28 janvier 2025, apporte des éclairages majeurs sur l’exercice du pouvoir de police de l’urbanisme. Le litige oppose des riverains à une autorité municipale ayant refusé de constater par procès-verbal des travaux d’exhaussement réalisés après l’obtention d’un permis de construire.
Les requérants contestaient la surélévation du terrain voisin et le remplacement d’une prairie naturelle par un espace paysager entretenu en méconnaissance présumée des règles locales. Saisi du refus d’agir du maire, le Tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande d’annulation par un jugement prononcé le 27 janvier 2023.
La question juridique porte sur la caractérisation d’une infraction d’urbanisme lorsque des aménagements mineurs ne nécessitent aucune autorisation administrative préalable selon le code de l’urbanisme. Les juges d’appel confirment la légalité du refus municipal au motif que les travaux litigieux demeurent compatibles avec les prescriptions du plan local d’urbanisme.
L’analyse de cette solution permet d’étudier la mise en œuvre conditionnée de l’action publique avant d’envisager le régime de liberté attaché aux aménagements de faible ampleur.
**I. La mise en œuvre conditionnée de l’action répressive de l’administration**
**A. La force obligatoire de la constatation des infractions avérées**
L’arrêt commenté rappelle le cadre juridique de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme relatif à la constatation des infractions par les officiers de police judiciaire. Cette disposition prévoit que lorsque l’autorité administrative a connaissance d’une infraction, « ils sont tenus d’en faire dresser procès verbal » par des agents commissionnés et assermentés. Cette compétence liée impose à la collectivité d’agir systématiquement dès lors qu’une violation matérielle des règles d’occupation des sols est portée à sa connaissance effective.
Toutefois, ce devoir de réaction ne saurait s’exercer de manière discrétionnaire sans la démonstration préalable d’un manquement réel aux prescriptions législatives ou aux autorisations délivrées. La Cour administrative d’appel de Nantes vérifie ainsi si les faits dénoncés par les voisins entrent dans le champ des sanctions pénales définies par le code de l’urbanisme. Si le principe de l’action publique semble rigide, il demeure subordonné à la caractérisation matérielle d’une irrégularité affectant les travaux de construction.
**B. La nécessaire identification d’une méconnaissance du droit positif**
Le juge administratif rappelle que l’exécution de travaux en méconnaissance d’un permis de construire ou des règlements d’urbanisme constitue une infraction punissable selon les dispositions législatives. Les requérants soutenaient que l’étalement des terres excavées sur la parcelle voisine constituait une surélévation illégale modifiant durablement l’état initial du terrain naturel protégé par le plan. Le contrôle juridictionnel s’attache à confronter la matérialité des aménagements réalisés avec les seuils réglementaires imposant le dépôt d’une demande d’autorisation.
La caractérisation de l’infraction est donc subordonnée à la preuve d’un dépassement des limites fixées par la loi pour les travaux de terrassement et d’aménagement paysager. L’appréciation de la légalité du refus d’agir repose désormais sur l’absence de violation caractérisée des normes techniques régissant l’utilisation des sols en zone urbaine.
**II. La consécration de la liberté d’aménagement pour les travaux mineurs**
**A. Le régime d’exemption propre aux exhaussements de faible hauteur**
La décision s’appuie sur l’article R. 421-23 du code de l’urbanisme qui dispense de toute formalité les exhaussements dont la hauteur demeure inférieure à deux mètres. Le pré-rapport d’expertise établi devant le Tribunal judiciaire de Quimper atteste d’une surélévation limitée à dix centimètres sur la partie méridionale de la propriété concernée. Par conséquent, les juges affirment qu’ « un tel exhaussement, inférieur à deux mètres de hauteur, ne nécessite pas d’autorisation préalable » et ne saurait faire l’objet d’un procès-verbal.
Cette interprétation consacre une certaine liberté de gestion des terres excavées lors de la construction d’un bâtiment principal dès lors que l’impact topographique reste marginal. Si l’exemption de formalité procédurale écarte l’irrégularité matérielle, la conformité substantielle des travaux au règlement local d’urbanisme demeure une condition nécessaire pour valider l’opération réalisée.
**B. La conformité substantielle des aménagements aux objectifs de zone**
Le règlement du plan local d’urbanisme interdit les exhaussements des sols à l’exception de ceux directement liés à l’obtention d’un permis de construire en vigueur. La Cour administrative d’appel de Nantes relève que les travaux de nivellement litigieux découlent directement de la réalisation du vide sanitaire prévu par l’autorisation de construire. De plus, la transformation d’une prairie naturelle en gazon entretenu ne constitue pas une méconnaissance de l’autorisation faute de prescriptions contraires dans le règlement de zone.
Les magistrats concluent ainsi que les griefs invoqués « ne méconnaissent alors pas les dispositions du PLU » et confirment par extension la validité du refus municipal initial. Cette solution renforce la sécurité juridique des pétitionnaires face à des contestations de voisinage portant sur des modifications accessoires de la configuration des sols.