La décision rendue par le Conseil d’État le 17 avril 2025 précise le régime des clauses de non-responsabilité dans les conventions de mise à disposition de services. Une commune a délivré des autorisations d’urbanisme sur des terrains ultérieurement déclarés inconstructibles en raison d’un risque naturel de mouvement de terrain. Les bénéficiaires des permis ont sollicité l’indemnisation de leurs préjudices devant le tribunal administratif de Toulouse. Cette juridiction a condamné la commune tout en faisant droit à son appel en garantie contre l’établissement public chargé de l’instruction des actes. Saisie en appel, la cour administrative d’appel de Toulouse a annulé cette garantie le 21 septembre 2023 en se fondant sur une clause contractuelle. Le Conseil d’État doit déterminer si le remboursement des frais d’un service instructeur constitue une rémunération interdisant toute renonciation à une action en responsabilité. La haute juridiction annule l’arrêt au motif que le remboursement des frais constitue bien une rémunération au sens du code général des collectivités territoriales. L’étude de cette solution suppose d’analyser la qualification de la rémunération avant d’envisager la nullité de la clause de renonciation.
I. La reconnaissance extensive de la notion de rémunération du service instructeur
L’interprétation souveraine du Conseil d’État permet de définir le cadre financier de la mutualisation des services entre les collectivités et leurs groupements. La qualification de rémunération repose sur l’existence d’une contrepartie financière, indépendamment de la réalisation d’un profit commercial par l’entité prestataire.
A. L’assimilation du remboursement des frais de fonctionnement à une rémunération
Le Conseil d’État souligne qu’une convention prévoyant « le remboursement des frais de fonctionnement du service instructeur constitue un contrat prévoyant la rémunération d’une personne ». Cette interprétation s’appuie sur les dispositions combinées du code de l’urbanisme et du code général des collectivités territoriales. La haute juridiction refuse de limiter la notion de rémunération au seul versement d’un prix de marché ou à l’existence d’un bénéfice. Le remboursement des charges de personnel et des fournitures suffit à caractériser l’existence d’une contrepartie financière entre les deux entités publiques. Cette solution garantit une lecture large des mécanismes de compensation financière au sein des établissements publics de coopération intercommunale.
B. L’écartement d’une distinction injustifiée entre prix et remboursement
La cour administrative d’appel de Toulouse avait estimé que la convention ne prévoyait aucune rémunération réelle au profit de l’établissement public. Le Conseil d’État censure ce raisonnement en rappelant que le caractère onéreux du contrat ne dépend pas de la perception d’un gain. L’absence de marge bénéficiaire lors de la mise à disposition de services n’exclut pas la qualification de rémunération au sens législatif. La décision précise que les modalités définies par décret pour le calcul du coût unitaire de fonctionnement entrent dans ce champ. Cette position unifie le régime des conventions de mutualisation sous l’égide des principes de transparence et de responsabilité contractuelle. La reconnaissance de cette rémunération emporte des conséquences directes sur la validité des stipulations contractuelles relatives à la responsabilité.
II. L’illégalité corrélative de la clause de renonciation à l’action en responsabilité
La prohibition des clauses de non-responsabilité constitue un principe fondamental du droit des collectivités territoriales destiné à protéger l’exercice des compétences publiques. Toute stipulation visant à exonérer un prestataire rémunéré de ses obligations fautives est frappée d’une nullité d’ordre public.
A. Le caractère impératif de la prohibition des clauses de non-responsabilité
L’article L. 2131-10 du code général des collectivités territoriales prohibe les décisions par lesquelles les communes renoncent à exercer toute action en responsabilité. Cette règle interdit aux collectivités de s’exonérer par avance de leurs fautes lorsqu’elles reçoivent une compensation pour leur mission. Le Conseil d’État juge qu’une telle convention « ne peut donc légalement contenir de clause stipulant que la commune concernée renonce à exercer toute action ». La clause litigieuse prévoyait pourtant que la commune resterait seule responsable des irrégularités commises par le service instructeur mis à disposition. Cette stipulation contractuelle est déclarée illégale car elle contrevient directement à la volonté du législateur de préserver la faculté de recours des communes.
B. La préservation de la responsabilité juridique dans les relations intercommunales
L’annulation de l’arrêt restaure la possibilité pour la commune d’appeler en garantie l’établissement public de coopération pour les fautes commises durant l’instruction. Une erreur commise lors de l’examen d’un permis de construire dans une zone à risque engage nécessairement la responsabilité du service technique. Le juge administratif veille à ce que la mutualisation des services ne devienne pas un instrument de décharge de toute responsabilité juridique. Les conséquences financières d’une faute doivent pouvoir être partagées entre l’autorité décisionnaire et l’entité assurant l’expertise technique des dossiers. Cette jurisprudence assure une sécurité juridique indispensable aux maires confrontés à la complexité croissante des règles d’urbanisme et de prévention des risques.