La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt de Grande chambre du 6 mars 2018, statue sur la conformité d’une mesure nationale de dépossession foncière. Le litige trouve son origine dans l’acquisition contractuelle de droits d’usufruit sur des terres agricoles par un ressortissant étranger et une société commerciale. En 2013, une réforme législative a imposé l’extinction de plein droit de ces usufruits dès lors que le titulaire n’était pas un membre de la famille proche du propriétaire. Saisi d’un recours contre les décisions de radiation du registre foncier, le tribunal administratif et du travail de Szombathely a interrogé la juridiction européenne par voie préjudicielle. La question de droit consiste à déterminer si l’article 63 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne s’oppose à la suppression automatique de droits réels immobiliers régulièrement acquis. La Cour répond que « l’article 63 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale » prévoyant une telle extinction de plein droit. La solution retenue repose sur la caractérisation d’une entrave discriminatoire (I) et sur l’absence de proportionnalité des justifications avancées par l’autorité nationale (II).
I. L’identification d’une entrave discriminatoire aux mouvements de capitaux
A. L’assujettissement de l’usufruit immobilier au régime des capitaux
Le juge européen rappelle d’abord que si le Traité est neutre à l’égard du régime de propriété, les législations nationales doivent respecter les libertés fondamentales. Les investissements immobiliers, incluant « l’acquisition de droits d’usufruit sur les propriétés bâties et non bâties », constituent des mouvements de capitaux au sens du droit de l’Union. La réglementation litigieuse restreint cette liberté en privant les titulaires de la jouissance de leurs biens et de la possibilité d’exploiter les terres agricoles. Une telle mesure dissuade nécessairement les non-résidents de réaliser des investissements futurs dans l’État membre concerné par crainte d’une dépossession ultérieure. L’application des libertés de mouvement ne se limite pas à la simple protection des flux monétaires mais s’étend à la lutte contre toute différenciation fondée sur l’origine des investissements.
B. Le constat d’une discrimination indirecte liée à la nationalité
Le critère de parenté proche avec le propriétaire ne semble pas directement discriminatoire mais il désavantage particulièrement les ressortissants des autres États membres. La Cour relève que les restrictions antérieures à la propriété foncière ont mécaniquement réduit la probabilité pour un étranger d’avoir un lien familial avec un propriétaire national. En conséquence, la suppression massive des usufruits affecte une proportion nettement plus élevée de ressortissants européens que de citoyens de l’État membre de situation des biens. Cette mesure produit une « discrimination indirecte fondée sur la nationalité de l’usufruitier ou sur l’origine des capitaux » investis lors de l’acquisition initiale. La reconnaissance d’une entrave discriminatoire impose alors de confronter les objectifs affichés par le législateur national aux exigences de nécessité et de proportionnalité.
II. L’échec des justifications au regard de l’impératif de proportionnalité
A. L’insuffisance des motifs tirés de l’intérêt général agricole
L’État membre invoquait la volonté de réserver les terres aux exploitants directs et de lutter contre la spéculation foncière pour justifier sa réforme. Le juge admet la légitimité de ces objectifs agricoles mais conteste le lien de causalité avec l’exigence d’un lien de parenté entre les parties. Rien ne garantit qu’un parent proche exploitera effectivement le fonds, ni qu’un tiers étranger ne le cultiverait pas avec soin et professionnalisme. L’exigence de parenté est donc jugée inopérante pour atteindre la finalité d’aménagement rural ou de maintien de la population active dans les campagnes. L’absence de pertinence du critère choisi prive la mesure de sa base légitime au regard des principes régissant le marché unique européen.
B. L’invalidité d’une sanction automatique et dépourvue d’indemnisation
La Cour censure enfin le caractère radical de la mesure qui prévoit une extinction automatique sans examen au cas par cas des situations contractuelles. Elle rejette la présomption générale de fraude qui permettrait de supprimer des droits réels au motif qu’ils viseraient à contourner les interdictions de propriété. Des sanctions moins attentatoires, comme des amendes ou des actions en nullité ciblées, auraient permis de lutter contre les éventuels montages purement artificiels. Enfin, l’absence de garantie d’une indemnisation complète et immédiate achève de rendre la réglementation nationale disproportionnée et contraire aux exigences de l’Union. Cette solution confirme la primauté des libertés économiques sur les réformes structurelles nationales lorsqu’elles portent atteinte de manière indifférenciée aux droits acquis par les citoyens européens.