Par un arrêt de Grande Chambre rendu le 10 mai 2017, la Cour de justice de l’Union européenne précise les contours de la protection sociale des fonctionnaires européens. Un ancien agent de la Commission européenne, résidant fiscalement sur le territoire français, était assujetti à diverses contributions sociales assises sur ses revenus fonciers patrimoniaux. Contestant ce prélèvement au nom de son affiliation obligatoire au régime de sécurité sociale de l’Union, l’intéressé sollicita la décharge des impositions devant les juridictions administratives. La Cour administrative d’appel de Douai, saisie du litige, décida de surseoir à statuer pour interroger la juridiction luxembourgeoise sur l’existence d’un principe d’unicité de législation. La question posée visait à déterminer si le droit de l’Union interdit l’assujettissement d’un fonctionnaire européen aux prélèvements sociaux nationaux sur ses revenus fonciers. La Cour répond positivement en soulignant que le droit de l’Union s’oppose à ce que ces revenus soient soumis à des contributions finançant le régime national.
I. L’affirmation d’un régime de protection sociale exclusif au profit des agents de l’Union
A. L’ancrage de l’exclusivité dans le bloc de constitutionnalité européen
La Cour fonde son raisonnement sur la valeur juridique supérieure du protocole relatif aux privilèges et immunités, lequel possède la même force que les traités. Elle rappelle que le statut des fonctionnaires revêt les caractéristiques d’un règlement doté d’une portée générale, s’imposant ainsi directement à l’ensemble des États membres. Cette primauté du droit de l’Union interdit toute immixtion des législations nationales dans la sphère de protection sociale spécifiquement définie pour les serviteurs des institutions européennes. Le juge luxembourgeois affirme avec clarté que « l’Union est seule compétente, à l’exclusion des États membres, pour déterminer les règles applicables aux fonctionnaires de l’Union en ce qui concerne leurs obligations en matière de sécurité sociale ». Cette compétence exclusive dessaisit les autorités nationales de leur pouvoir de taxation sociale dès lors que le contribuable relève statutairement du régime commun européen. L’assujettissement forcé à un régime national de sécurité sociale méconnaîtrait donc les dispositions du statut fixant les contributions obligatoires des agents au financement de leur propre protection.
B. La transposition fonctionnelle de la règle de l’unicité législative
Bien que les fonctionnaires européens ne puissent être qualifiés de travailleurs au sens du règlement relatif à la coordination des systèmes de sécurité sociale, ils bénéficient d’une protection identique. La Cour opère un rapprochement majeur entre les dispositions du protocole et les principes applicables aux travailleurs migrants circulant à l’intérieur de l’espace commun. Elle considère que les règles statutaires « remplissent, à l’égard de ces derniers, une fonction analogue à celle de l’article 13 du règlement no 1408/71 », interdisant ainsi le cumul de législations. Cette analogie fonctionnelle permet de garantir que chaque individu ne soit soumis qu’à un unique régime de sécurité sociale pour l’ensemble de ses revenus. Le juge refuse ainsi de créer une distinction injustifiée entre les agents des institutions et les autres travailleurs mobiles de l’Union européenne. L’unicité de législation devient un principe cardinal protégeant le fonctionnaire contre une double contribution qui grèverait ses facultés contributives au profit de systèmes dont il ne dépend pas.
II. L’incompatibilité des prélèvements sociaux nationaux affectés avec le statut de fonctionnaire européen
A. La qualification matérielle des contributions sociales litigieuses
Le litige portait notamment sur la nature fiscale ou sociale des prélèvements français assis sur les revenus du patrimoine immobilier perçus par le requérant. Le gouvernement défendeur soutenait que ces contributions constituaient des impôts sur le revenu foncier dépourvus de contrepartie directe en termes de prestations de sécurité sociale. La Cour écarte cet argument en se focalisant sur l’affectation réelle des fonds récoltés au profit des différentes branches du système social français. Elle relève que « ces prélèvements et ces contributions sont affectés directement et spécifiquement au financement de branches du régime de sécurité sociale français », ce qui établit un lien pertinent. Cette destination des fonds suffit à faire entrer l’imposition dans le champ de la protection sociale exclusive réservée par les traités à l’Union européenne. Peu importe dès lors la qualification de taxe ou d’impôt retenue en droit interne, seul compte l’usage final des sommes prélevées sur le patrimoine. L’affectation budgétaire devient le critère de distinction opérant entre l’impôt général et la contribution sociale indue pour un agent européen.
B. La garantie de l’attractivité de la fonction publique européenne
L’arrêt souligne qu’une réglementation nationale imposant des charges sociales supplémentaires risquerait de décourager l’exercice d’une activité professionnelle au sein d’une institution de l’Union européenne. Une telle pratique romprait l’égalité de traitement entre les agents selon leur État de résidence et leur domicile fiscal, créant des disparités pécuniaires injustifiées. La Cour observe qu’ « une telle réglementation risquerait de rompre l’égalité de traitement entre les fonctionnaires de l’Union » en imposant des obligations financières divergentes. La neutralité de la résidence fiscale doit rester préservée pour assurer la mobilité et l’indépendance des serviteurs de l’intérêt général européen sur tout le territoire. Cette protection contre les prélèvements nationaux préserve ainsi l’intégrité du régime pécuniaire uniforme établi par le législateur de l’Union pour l’ensemble de ses personnels. La solution garantit que les revenus du patrimoine d’un fonctionnaire ne servent pas à combler les besoins financiers de systèmes sociaux auxquels il est étranger.