La Cour administrative d’appel de Toulouse, par un arrêt du 17 juin 2025, a précisé les conditions de recevabilité et de légalité d’un déféré préfectoral. Un pétitionnaire avait initialement obtenu une décision tacite de non-opposition pour transformer une construction existante en maison d’habitation sur un terrain situé dans l’Hérault. Les nouveaux propriétaires de la parcelle ont par la suite contesté le jugement du Tribunal administratif de Montpellier ayant annulé cette autorisation d’urbanisme. Le litige porte sur le respect des délais de recours, la complétude du dossier et la qualification juridique des travaux de changement de destination. L’analyse de cette décision conduit à examiner la régularité procédurale de l’action préfectorale avant d’apprécier les motifs d’illégalité tenant au régime d’autorisation applicable.
I. La régularité procédurale du déféré et de l’instruction administrative
A. La détermination rigoureuse des délais de recours du représentant de l’État
Le juge administratif rappelle que le délai de recours ne court qu’à compter de la transmission intégrale de l’acte au représentant de l’État dans le département. Dans cette affaire, la municipalité n’avait pas communiqué l’entier dossier de déclaration préalable avant une date très tardive, ce qui a empêché le délai de s’éteindre. La juridiction précise que « le délai du déféré court alors de la date à laquelle la décision est acquise » seulement si l’obligation de transmission est respectée. Faute d’une telle diligence, le préfet conserve la faculté de contester l’autorisation tacite même plusieurs mois après sa naissance effective pour les bénéficiaires.
Le respect de l’obligation de notification prévue par le code de l’urbanisme constitue une autre condition essentielle pour la recevabilité du déféré dirigé contre une autorisation. Le préfet a régulièrement notifié son recours gracieux au titulaire actuel de la décision, ce qui a eu pour effet de proroger utilement le délai contentieux. Cette notification est « réputée accomplie à la date d’envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception », conformément aux exigences rigoureuses de l’article R. 600-1. La Cour valide ainsi la recevabilité de la demande de première instance en écartant le grief de tardivité soulevé par les appelants de manière infondée.
B. La sanction de l’insuffisance documentaire du dossier de déclaration préalable
La régularité d’une autorisation d’urbanisme suppose que le service instructeur dispose d’une information exacte et complète pour apprécier la conformité du projet aux règles d’occupation. Le dossier litigieux présentait des lacunes majeures, notamment l’absence de plans de façades et de toitures alors que des travaux importants étaient pourtant prévus par le demandeur. La Cour souligne que ces « nombreuses imprécisions et incohérences ont été de nature à fausser l’appréciation du service instructeur » sur la réalité des modifications projetées. L’autorité administrative n’était donc pas en mesure de vérifier le respect des dispositions architecturales et paysagères applicables sur le terrain concerné.
L’incomplétude du dossier ne saurait être régularisée si les omissions portent sur des éléments substantiels rendant impossible la compréhension globale de l’impact visuel des travaux déclarés. Le juge souligne la responsabilité du demandeur quant au contenu des pièces produites lors du dépôt de sa demande simplifiée auprès des services municipaux compétents. Cette insuffisance documentaire justifie à elle seule l’annulation de l’acte, car elle vicie la procédure de vérification de la conformité du projet à la réglementation. La solution retenue par les premiers juges se trouve ainsi confirmée par une analyse précise des pièces techniques fournies lors de l’instruction.
II. L’illégalité de fond résultant d’une erreur sur le régime d’autorisation
A. L’omission substantielle de l’avis conforme en zone de règlement national
Le projet était situé sur un territoire communal soumis au règlement national d’urbanisme en raison de la caducité de l’ancien plan d’occupation des sols local. Dans une telle configuration géographique, le maire est tenu de solliciter le « recueil de l’avis conforme du préfet prévu par les dispositions de l’article L. 422-5 ». Cette formalité substantielle garantit que l’État puisse contrôler l’usage du sol dans les secteurs non couverts par un document d’urbanisme en tenant lieu. L’absence de cet avis conforme entache la décision d’un vice d’incompétence, puisque l’autorité municipale ne pouvait légalement autoriser les travaux sans cet accord préalable.
Les appelants n’ont pas sérieusement contesté ce motif d’illégalité, alors même qu’il constitue un fondement suffisant pour justifier l’annulation de la décision de non-opposition litigieuse. Le juge administratif veille scrupuleusement au respect de ce partage de compétences entre les collectivités territoriales et l’État dans les zones géographiques dépourvues de planification. Cette règle de droit public est d’ordre public et sa méconnaissance entraîne nécessairement l’éviction de l’acte administratif ayant méconnu la hiérarchie des normes applicables. L’absence de consultation des services préfectoraux prive l’autorisation de son fondement légal au regard des exigences spécifiques du code de l’urbanisme.
B. La requalification impérative des travaux de transformation en permis de construire
La distinction entre la déclaration préalable et le permis de construire repose sur la nature des travaux et leur incidence sur la structure ou la destination. En l’espèce, les travaux déclarés concernaient un bâtiment dont la destination d’habitation n’était pas établie de manière certaine avant l’entrée en vigueur des lois contemporaines. Le juge relève que les pétitionnaires n’ont pas prouvé l’usage résidentiel de la construction « avant l’entrée en vigueur de la loi d’urbanisme du 15 juin 1943 ». Le projet emportait donc un changement de destination réel s’accompagnant de modifications notables apportées à la toiture et aux façades porteuses.
Dès lors que des travaux modifient les structures porteuses ou les façades conjointement à un changement de destination, le dépôt d’un permis de construire est obligatoire. Le maire était donc tenu de s’opposer à la déclaration préalable et « d’inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire » conformément aux dispositions réglementaires. Cette erreur sur le régime d’autorisation applicable constitue une irrégularité de fond rendant la décision tacite de non-opposition irrémédiablement illégale au regard du droit positif. La Cour rejette par conséquent la requête et confirme l’annulation de l’autorisation indûment obtenue par le bénéficiaire initial pour son projet de rénovation.