La cour administrative d’appel de Lyon a rendu un arrêt le 15 mai 2025 relatif à la responsabilité d’un établissement public de coopération intercommunale. Les propriétaires d’un immeuble situé dans un périmètre de protection rapprochée d’un captage d’eau potable ont sollicité une indemnisation pour divers préjudices subis. Une mise en demeure de cesser une activité de restauration leur avait été adressée en raison des servitudes de protection environnementale grevant leur parcelle cadastrée. Après un rejet de leur demande par le tribunal administratif de Grenoble le 4 avril 2024, les requérants ont interjeté appel devant la juridiction lyonnaise. La cour devait déterminer si l’indemnisation des servitudes d’utilité publique relève du juge administratif et si l’interdiction d’un changement d’affectation était légalement justifiée. Les juges d’appel ont annulé partiellement le jugement initial pour incompétence juridictionnelle tout en rejetant les prétentions indemnitaires liées à la mise en demeure administrative. La présente décision précise l’étendue de la compétence judiciaire en matière d’expropriation avant de confirmer la validité des mesures de protection des ressources en eau.
I. La délimitation de la compétence juridictionnelle en matière de servitudes d’eau
L’examen de la recevabilité des conclusions suppose d’analyser d’abord l’attribution légale de compétence au juge judiciaire avant de constater l’irrégularité consécutive du jugement de première instance.
A. L’attribution légale de compétence au profit de l’ordre judiciaire
« L’indemnisation du propriétaire d’une parcelle située dans le périmètre de protection rapprochée d’un captage d’eau » relève exclusivement de la compétence du juge judiciaire en vertu de la loi. L’article L. 1321-3 du code de la santé publique dispose effectivement que les indemnités dues à la suite de telles mesures sont fixées selon les règles de l’expropriation. Le requérant invoquait un défaut de notification de la déclaration d’utilité publique ayant prétendument empêché la défense de ses droits patrimoniaux lors de la procédure initiale. Toutefois, ce préjudice n’est pas jugé détachable de la procédure d’indemnisation spécifiquement prévue par le législateur pour compenser les servitudes d’utilité publique légalement instituées. L’analyse administrative s’efface devant les règles protectrices du droit de propriété dont le juge judiciaire demeure constitutionnellement le gardien naturel et le seul juge compétent. Cette incompétence du juge administratif entraîne nécessairement l’annulation partielle de la décision rendue précédemment par les premiers juges du fond.
B. La sanction de l’irrégularité du jugement de première instance
Le tribunal administratif de Grenoble avait statué au fond sur des conclusions qui échappaient pourtant à son champ de compétence matérielle défini par les textes législatifs. La cour administrative d’appel de Lyon a relevé d’office ce moyen d’ordre public pour censurer la décision des premiers juges sur ce volet spécifique du litige. L’arrêt énonce qu’il appartient au juge d’appel d’annuler le jugement attaqué dès lors qu’une juridiction administrative a méconnu les limites fondamentales de ses propres attributions. En évoquant l’affaire pour statuer immédiatement, la cour rejette les demandes indemnitaires comme étant portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître souverainement. Cette clarification procédurale permet au juge administratif de se concentrer sur le contrôle de la légalité des mesures de police environnementale prises par l’autorité publique.
II. La rigueur de la protection des captages d’eau destinée à la consommation
La solution du litige repose sur la caractérisation d’un changement de destination prohibé par le règlement puis sur l’absence de faute de l’administration dans l’exécution des servitudes.
A. L’identification d’un changement de destination prohibé par la réglementation
L’acte portant déclaration d’utilité publique interdit expressément « toute nouvelle construction ainsi que l’extension et le changement de destination des bâtiments existants » dans le périmètre de protection rapprochée. Les requérants avaient transformé une partie de leur maison d’habitation en commerce de restauration incluant une activité de pizzeria sur place et à emporter depuis l’année 2020. La juridiction administrative estime que ce développement commercial ne peut pas être regardé comme constituant un simple accessoire de l’usage initial d’habitation de l’immeuble litigieux. Cette requalification juridique confirme que l’exploitation d’un commerce au sein d’une zone protégée méconnaît les servitudes environnementales édictées pour préserver durablement la qualité des ressources. Ce manquement aux prescriptions de l’utilité publique justifie l’intervention de l’autorité administrative afin de faire cesser sans délai l’activité irrégulièrement implantée sur le site protégé.
B. L’absence de faute administrative dans l’exercice du pouvoir de police
L’établissement public en charge du captage a adressé une mise en demeure aux exploitants afin de rétablir la destination originelle des locaux conformément aux prescriptions environnementales. Les juges considèrent que cette mesure visait exclusivement à assurer la protection de la ressource en eau conformément aux objectifs de la déclaration d’utilité publique initiale. En rappelant l’irrégularité de l’affectation des locaux, l’administration a agi dans le cadre de ses prérogatives légales sans commettre de faute de nature à engager sa responsabilité. L’arrêt précise qu’aucune indemnisation ne peut être accordée pour la perte de revenus issue d’une activité exercée en violation flagrante des servitudes d’urbanisme applicables. La protection de l’intérêt général attaché à la santé publique prime ainsi sur les intérêts économiques privés nés d’une utilisation irrégulière du sol par les propriétaires.