Cour d’appel de Toulouse, le 10 septembre 2025, n°25/00120
L’appartenance d’un bien au domaine public ou au domaine privé d’une personne publique détermine la compétence juridictionnelle et le régime applicable aux conventions d’occupation. La cour d’appel de Toulouse, par un arrêt du 10 septembre 2025, apporte une contribution utile à cette problématique en confirmant que le toit d’un immeuble HLM, exploité par un office public de l’habitat en qualité de bailleur social, relève du domaine privé de cet établissement.
Un office public de l’habitat avait conclu avec un opérateur de téléphonie une convention intitulée « convention d’occupation privative du domaine public » permettant l’installation d’équipements radioélectriques sur le toit d’un immeuble collectif. Les droits d’occupation furent transférés à une société tierce par avenant. L’office refusa de renouveler la convention à son terme et sollicita le retrait des installations. La société occupante souleva une exception d’incompétence du juge judiciaire, invoquant la qualification contractuelle de « domaine public » et l’article L. 2331-1, 1°, du code général de la propriété des personnes publiques attribuant compétence au juge administratif pour les litiges relatifs aux contrats comportant occupation du domaine public. Le juge des référés du tribunal judiciaire de Foix rejeta cette exception. La société interjeta appel.
La question posée à la cour était de déterminer si un immeuble HLM appartenant à un office public de l’habitat, établissement public industriel et commercial, relève du domaine public au sens de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, de sorte que le litige relatif à la convention d’occupation conclue sur ce bien ressortirait à la compétence du juge administratif.
La cour confirme l’ordonnance en toutes ses dispositions. Elle juge que l’immeuble, bien qu’appartenant à un établissement public et ayant contribué au développement du logement social, ne satisfait pas aux critères d’appartenance au domaine public. L’occupation limitée d’une partie non accessible au public, à des fins étrangères à la destination de l’immeuble, ne peut justifier la qualification de domaine public. La seule dénomination contractuelle ne saurait, en l’absence de clause exorbitante, conférer au contrat un caractère de droit public.
Cette décision conduit à examiner les critères d’appartenance au domaine public appliqués aux biens des offices publics de l’habitat (I), avant d’envisager les conséquences de cette qualification sur la compétence juridictionnelle (II).
I. Les critères d’appartenance au domaine public appliqués aux biens des OPH
La cour rappelle les conditions légales d’incorporation au domaine public (A), puis en tire les conséquences pour les immeubles HLM (B).
A. L’exigence cumulative d’affectation et d’aménagement
La cour fonde son raisonnement sur l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Elle rappelle que « le domaine d’une personne publique est constitué des biens lui appartenant qui sont, soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ». Cette définition légale, entrée en vigueur le 1er juillet 2006, a mis fin à l’incertitude jurisprudentielle antérieure qui retenait le critère plus souple de l’aménagement spécial.
La cour souligne que les conditions d’incorporation doivent « désormais être regardées à la lumière des critères posés par l’article L. 2111-1 précité ». Elle prend ainsi acte de la rupture opérée par le législateur avec la jurisprudence traditionnelle. L’exigence d’un aménagement « indispensable » se substitue à celle d’un aménagement « spécial », réduisant le périmètre du domaine public.
B. L’exclusion des immeubles HLM du domaine public
La cour examine concrètement la situation de l’immeuble litigieux. Elle relève que « les équipements litigieux ont été installés sur le toit terrasse du bâtiment A de l’immeuble collectif appartenant intégralement à l’Office public de l’habitat de l’Ariège […] et exploité par celui-ci conformément à son objet, à titre de bailleur social ». Cette activité de bailleur, bien que poursuivant un objectif d’intérêt général, ne suffit pas à caractériser une affectation au service public au sens de l’article L. 2111-1.
La cour précise que « si la construction de l’immeuble litigieux a bien eu pour objet une contribution au développement du logement social, cette circonstance ne suffit pas […] à faire regarder cet immeuble dont les appartements ont vocation à être loués, voire à être cédés à leurs occupants […] comme étant affectés, une fois construits, à un service public ». La vocation locative et la possibilité de cession excluent l’incorporation au domaine public. Le bien demeure dans le commerce juridique et peut faire l’objet de transactions de droit privé.
II. Les conséquences de la qualification sur la compétence juridictionnelle
La cour écarte l’argument tiré de la qualification contractuelle (A), puis affirme la compétence du juge judiciaire pour les litiges relatifs au domaine privé (B).
A. L’indifférence de la qualification contractuelle
La société occupante invoquait l’intitulé de la convention, qualifiée de « convention d’occupation privative du domaine public », pour revendiquer la compétence du juge administratif. Elle soutenait que l’office ne pouvait revenir sur cette qualification sans contrevenir au principe de l’estoppel. La cour rejette cet argument avec fermeté.
Elle affirme que « la seule circonstance que la convention d’occupation signée entre les parties vise la qualification de bien appartenant au domaine public, ne saurait, en l’absence de clause exorbitante du droit commun comme en l’espèce, lui conférer le caractère d’un contrat de droit public ». La qualification juridique d’un bien ne dépend pas de la volonté des parties mais de critères objectifs définis par la loi. Une erreur de qualification ne peut créer de droits au profit des contractants ni modifier les règles de compétence juridictionnelle.
B. La compétence exclusive du juge judiciaire pour le domaine privé
La cour se réfère à la décision du Tribunal des conflits du 5 mars 2012, selon laquelle « la contestation par une personne privée de l’acte par lequel une personne morale de droit public ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle […] dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire ».
Cette jurisprudence trouve pleinement application en l’espèce. Le litige porte sur le non-renouvellement d’une convention d’occupation et la libération des lieux, questions relevant exclusivement du droit privé. L’office agit en qualité de propriétaire gestionnaire de son patrimoine, non en qualité d’autorité publique. Les décisions relatives à la convention « émanent du conseil d’administration au titre de la gestion de son patrimoine ». La compétence du juge judiciaire s’impose donc sans partage.
L’appartenance d’un bien au domaine public ou au domaine privé d’une personne publique détermine la compétence juridictionnelle et le régime applicable aux conventions d’occupation. La cour d’appel de Toulouse, par un arrêt du 10 septembre 2025, apporte une contribution utile à cette problématique en confirmant que le toit d’un immeuble HLM, exploité par un office public de l’habitat en qualité de bailleur social, relève du domaine privé de cet établissement.
Un office public de l’habitat avait conclu avec un opérateur de téléphonie une convention intitulée « convention d’occupation privative du domaine public » permettant l’installation d’équipements radioélectriques sur le toit d’un immeuble collectif. Les droits d’occupation furent transférés à une société tierce par avenant. L’office refusa de renouveler la convention à son terme et sollicita le retrait des installations. La société occupante souleva une exception d’incompétence du juge judiciaire, invoquant la qualification contractuelle de « domaine public » et l’article L. 2331-1, 1°, du code général de la propriété des personnes publiques attribuant compétence au juge administratif pour les litiges relatifs aux contrats comportant occupation du domaine public. Le juge des référés du tribunal judiciaire de Foix rejeta cette exception. La société interjeta appel.
La question posée à la cour était de déterminer si un immeuble HLM appartenant à un office public de l’habitat, établissement public industriel et commercial, relève du domaine public au sens de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, de sorte que le litige relatif à la convention d’occupation conclue sur ce bien ressortirait à la compétence du juge administratif.
La cour confirme l’ordonnance en toutes ses dispositions. Elle juge que l’immeuble, bien qu’appartenant à un établissement public et ayant contribué au développement du logement social, ne satisfait pas aux critères d’appartenance au domaine public. L’occupation limitée d’une partie non accessible au public, à des fins étrangères à la destination de l’immeuble, ne peut justifier la qualification de domaine public. La seule dénomination contractuelle ne saurait, en l’absence de clause exorbitante, conférer au contrat un caractère de droit public.
Cette décision conduit à examiner les critères d’appartenance au domaine public appliqués aux biens des offices publics de l’habitat (I), avant d’envisager les conséquences de cette qualification sur la compétence juridictionnelle (II).
I. Les critères d’appartenance au domaine public appliqués aux biens des OPH
La cour rappelle les conditions légales d’incorporation au domaine public (A), puis en tire les conséquences pour les immeubles HLM (B).
A. L’exigence cumulative d’affectation et d’aménagement
La cour fonde son raisonnement sur l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Elle rappelle que « le domaine d’une personne publique est constitué des biens lui appartenant qui sont, soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ». Cette définition légale, entrée en vigueur le 1er juillet 2006, a mis fin à l’incertitude jurisprudentielle antérieure qui retenait le critère plus souple de l’aménagement spécial.
La cour souligne que les conditions d’incorporation doivent « désormais être regardées à la lumière des critères posés par l’article L. 2111-1 précité ». Elle prend ainsi acte de la rupture opérée par le législateur avec la jurisprudence traditionnelle. L’exigence d’un aménagement « indispensable » se substitue à celle d’un aménagement « spécial », réduisant le périmètre du domaine public.
B. L’exclusion des immeubles HLM du domaine public
La cour examine concrètement la situation de l’immeuble litigieux. Elle relève que « les équipements litigieux ont été installés sur le toit terrasse du bâtiment A de l’immeuble collectif appartenant intégralement à l’Office public de l’habitat de l’Ariège […] et exploité par celui-ci conformément à son objet, à titre de bailleur social ». Cette activité de bailleur, bien que poursuivant un objectif d’intérêt général, ne suffit pas à caractériser une affectation au service public au sens de l’article L. 2111-1.
La cour précise que « si la construction de l’immeuble litigieux a bien eu pour objet une contribution au développement du logement social, cette circonstance ne suffit pas […] à faire regarder cet immeuble dont les appartements ont vocation à être loués, voire à être cédés à leurs occupants […] comme étant affectés, une fois construits, à un service public ». La vocation locative et la possibilité de cession excluent l’incorporation au domaine public. Le bien demeure dans le commerce juridique et peut faire l’objet de transactions de droit privé.
II. Les conséquences de la qualification sur la compétence juridictionnelle
La cour écarte l’argument tiré de la qualification contractuelle (A), puis affirme la compétence du juge judiciaire pour les litiges relatifs au domaine privé (B).
A. L’indifférence de la qualification contractuelle
La société occupante invoquait l’intitulé de la convention, qualifiée de « convention d’occupation privative du domaine public », pour revendiquer la compétence du juge administratif. Elle soutenait que l’office ne pouvait revenir sur cette qualification sans contrevenir au principe de l’estoppel. La cour rejette cet argument avec fermeté.
Elle affirme que « la seule circonstance que la convention d’occupation signée entre les parties vise la qualification de bien appartenant au domaine public, ne saurait, en l’absence de clause exorbitante du droit commun comme en l’espèce, lui conférer le caractère d’un contrat de droit public ». La qualification juridique d’un bien ne dépend pas de la volonté des parties mais de critères objectifs définis par la loi. Une erreur de qualification ne peut créer de droits au profit des contractants ni modifier les règles de compétence juridictionnelle.
B. La compétence exclusive du juge judiciaire pour le domaine privé
La cour se réfère à la décision du Tribunal des conflits du 5 mars 2012, selon laquelle « la contestation par une personne privée de l’acte par lequel une personne morale de droit public ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle […] dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire ».
Cette jurisprudence trouve pleinement application en l’espèce. Le litige porte sur le non-renouvellement d’une convention d’occupation et la libération des lieux, questions relevant exclusivement du droit privé. L’office agit en qualité de propriétaire gestionnaire de son patrimoine, non en qualité d’autorité publique. Les décisions relatives à la convention « émanent du conseil d’administration au titre de la gestion de son patrimoine ». La compétence du juge judiciaire s’impose donc sans partage.